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| Globalisierung Im Dämmerzustand Globalisierung, Abkoppelung und die Grenzen des Regionalismus in Afrika von Robert Kappel Die Weltwirtschaft erlebte im vergangenen Jahrzehnt einen sprunghaften Anstieg protektionistischer supranationaler Wirtschaftszonen. Dieser Prozeß der Regionalisierung von Wirtschaftsräumen verläuft parallel zur Globalisierung als Reaktion auf den entstehenden unbegrenzten Markt. Nur in Afrika rührt sich wenig. Der Sog der Globalisierung scheint den abgekoppelten Kontinent nicht zu erfassen. Die Welt rückt im sogenannten Globalisierungsprozeß zusammen. Nur der afrikanische Kontinent befindet sich in einer Randlage. 1995 betrug der Anteil Afrikas am Welthandel lediglich ca. 1,2%. Sein Anteil an ausländischen Direktinvestitionen liegt seit Jahren bei weniger als 2%. 1995 erreichten sie nicht einmal die Höhe der Zuflüsse nach Malaysia. Neben der marginalen Position Afrikas im Globalisierungsprozeß fällt auf, daß auch die mit der Globalisierung verbundene Regionalisierung auf diesem Kontinent nur in rudimentären Formen anzutreffen ist. Sprießen etwa in Asien regionale Wirtschaftsräume wie Pilze aus dem Boden (vgl. iz3w 219, S. 14-18 und 220, S. 8-9), so läßt sich für Afrika nichts derartiges feststellen. Drei Fragen gilt es deshalb zu diskutieren: Erstens: Weshalb ist Afrika in eine Randsituation geraten und worin bestehen wesentliche Blockierungen? Zweitens: In welchem Stadium befindet sich die regionale Kooperation? Drittens: Welche Perspektiven hat Afrika? Zunächst sollen jedoch einige Grundbeobachtungen zum Verhältnis von Globalisierung und Regionalisierung skizziert werden, aufgrund derer sich den aufgeworfenen Fragen angenähert wird. Globalisierung ist ein zentrifugaler Prozeß, in dem sich gleichzeitig die Entfernungen zwischen Regionen und auch zwischen ökonomischen Akteuren verringern. Entgrenzungen treten auf. Die Souveränität von Nationalstaaten reduziert sich und der Konkurrenzdruck zwischen den Standorten erhöht sich. Regionalisierung ist dagegen ein zentripetaler Prozeß. Er nimmt verschiedene Formen an und hat einen politischen Willensbildungsprozeß zur Grundlage. Regionalisierung zielt auf die Vergrößerung der kollektiven Stärke und der politischen Souveränität gegenüber dem Rest der Welt. Sie ist damit eine Antwort auf die Globalisierung und zugleich ein Prozeß der Stärkung der eigenen mikro-ökonomischen Kräfte. Derzeit haben wir es mit einer Entwicklung zu tun, in der sich um die Kernblöcke USA, Europäische Union und Japan herum Regionalkooperationen gruppiert haben. Afrika ist mit der Europäischen Union durch das Kooperationsabkommen von Lomé verbunden. Was macht die Attraktivität der regionalen Blockbildung aus und was erhoffen sich die beteiligten Akteure von ihr? Zum ersten wird der Handelsaustausch begünstigt und intraregionale Absprachen sollen ineffiziente Parallelinvestitionen vermeiden sowie die rationellere Nutzung der Ressourcen ermöglichen. Auch glaubt man, daß zunehmender Wettbewerbsdruck zu Produktivitätssteigerungen führt. Dies wiederum begünstigt eine gerade erst entstehende Industrie, die sich so entwickeln und dann auf dem Weltmarkt wettbewerbsfähig werden kann. Man erhofft sich durch regionale Kooperation auch, Investitionsanreize für ausländische Direktinvestoren zu schaffen. Außerdem scheint ein höherer Selbstversorgungsgrad bei Agrar- und Industrieprodukten möglich zu werden. Schließlich nutzt eine gemeinsame Infrastruktur den Kooperanten selber. Und nicht zuletzt wird die ökonomische und politische Verhandlungsmacht der beteiligten Nationen im Globalisierungsprozeß gestärkt. TOT- und andere Schocks Kann Afrika diese (theoretischen) Möglichkeiten realisieren? Ohne Zweifel bedarf es dazu zahlreicher Voraussetzungen, die nach allen Erkenntnissen in Afrika derzeit nicht voll gegeben sind. Zum einen stimmen die internen Bedingungen nicht. Rentenmentalität der Staatselite, schlechte Regierungsführung, Benachteiligung der Kleinindustrie, der Exportwirtschaft und der Bauern behindern kohärente Entwicklungen. Zum anderen sind die externen Faktoren von Belang, die Afrika weltwirtschaftlich marginalisiert haben. Diese lassen sich anhand der Verwundbarkeit der Außenwirtschaftsbeziehungen Afrikas deutlich machen. Zuerst sind die sinkende Außenhandelsintegration und die einseitige Aus- und Einfuhrstruktur zu nennen, die nach wie vor das typische koloniale Spezialisierungsmuster aufweisen: Ausfuhr von landwirtschaftlichen, mineralischen und fossilen Rohstoffen und Einfuhr von Investitionsgütern, Maschinen, Fertigwaren, Mineralöl und Nahrungsmitteln. Eine leichte Diversifizierung der Exportproduktion ist in einigen Ländern festzustellen. Nur bei wenigen Produkten ist ein Anstieg des Weltmarktanteils zu verzeichnen, so bei Bananen. Der zweite externe Faktor für Afrikas Randdasein berührt das Verhältnis zwischen der WTO und den Ländern Afrikas. Die Auswirkungen der Liberalisierung des Welthandels auf Afrika sind zwar umstritten, doch kann man festhalten, daß die meisten Länder ihre Position aufgrund von Präferenz- und Terms-of-Trade-Verlusten im Welthandel nicht verbessern werden. Die Terms-of-Trade-Schocks sind Faktor Nummer drei. Besonders deutlich wird die Krise der außenwirtschaftlichen Beziehungen Afrikas an der Entwicklung der gesunkenen Commodity Terms-of-Trade (TOT) und der Income TOT, das heißt sinkende Preise für die Rohstoffe führten zu sinkenden Gesamtausfuhren und auch -einfuhren. 1995 lagen die Ein- und Ausfuhren unterhalb des Niveaus von 1980, was vor allem auf den Ölpreisverfall und die sinkenden Öleinnahmen der afrikanischen Ölförderländer Nigeria, Gabun, Angola u.a. zurückzuführen ist. Länder mit seit mehr als zwanzig Jahren sinkenden TOT haben ein Wachstum an Verelendung zu verzeichnen. Die Wachstum und Entwicklung behindernden Commodity TOT sind Ausdruck nicht nur einer von Afrika kaum beeinflußbaren Preisbildung, sondern auch einer fehlgeleiteten Handelspolitik, die Exporte und Exportdiversifizierung nicht gerade stimulierte. Auch das niedrige Niveau der Auslandsinvestitionen trägt nicht zur Einbettung des afrikanischen Kontinents in die sich entgrenzende Weltökonomie bei. Die Ströme und Bestände an Direktinvestitionen nach und in Afrika verlieren mehr und mehr an Bedeutung. Schwerpunkte der ausländischen Investitionstätigkeit liegen im extraktiven Sektor (Öl und Bergbau), knapp 20% entfallen auf die verarbeitende Industrie. Als Ursachen für die geringe Investitionstätigkeit ausländischer Unternehmen lassen sich zahlreiche Gründe anführen wie politische Konflikte, in der Regel kleine Märkte, unzureichende Infrastruktur (besonders in der Telekommunikation und im Transport), geringer Fortschritt bei den wirtschaftlichen Reformen, niedriges Ausbildungsniveau und technische Fähigkeiten sowie hohe Produktionskosten. Niedrig ist aus den gleichen Gründen auch das Niveau der Binneninvestitionen. Blockierend wirkt nach wie vor die Verschuldungskrise. Schuldendienst und die Gesamtschuldenquote sind weiterhin sehr hoch. Nur über eine stärkere Weltmarktintegration ließen sich die Schulden reduzieren und die Entwicklungskrisen Afrikas bereinigen ? so die Leitlinie des IWF und der Weltbank. Für zahlreiche afrikanische Länder, die über ein gewisses Industriepotential verfügen, ist dies sicherlich eine der möglichen Optionen. Länder mit Rohstoff- und Agrarexporten haben allerdings eine schlechtere Ausgangsposition. Die Preise dieser Produkte unterliegen starken Schwankungen. Ihre Ökonomien sind strukturell verzerrt. Rudimentärer Regionalismus Nicht nur ist Afrika im Globalisierungsprozeß kaum mehr als ein Zuschauer, auch die regionale Integration befindet sich auf niedrigem Niveau. Welche Strategien soll Afrika nun fahren, um seine Position zu verbessern? Soll es auf stärkere Weltmarktintegration, auf stärkere Regionalisierung oder auf eine engere Kooperation mit der Europäischen Union setzen? Oder bietet sich eine Mischung aus allen drei Ansätzen an? Um die Optionen der Regionalisierung besser bewerten zu können, werden im folgenden die Erfahrungen der regionalen Integration in Afrika behandelt. Der Außenhandel wird vor allem mit Ländern der Europäischen Union abgewickelt. Der Anteil der EU an den Exporten Afrikas ist gestiegen (1980: 46%; 1993: 58%). An den Importen hat die EU seit 1975 einen Anteil von mehr als 2/3. Der Anteil des regionalen Handelsaustausches ist nach wie vor sehr niedrig, wenngleich sich in den letzten Jahren eine stärkere parallele Handelsintegration entwickelt hat. Die Potentiale regionaler Integration sind bei weitem nicht ausgeschöpft. An den beiden wichtigsten regionalen Kooperationsformen ECOWAS und SADC zeigen sich Grenzen und Möglichkeiten des afrikanischen Regionalismus. ECOWAS (Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft) existiert seit 1975. Zielsetzungen des Vertrages waren im wesentlichen die Schaffung eines einheitlichen Zoll- und Wirtschaftsgebietes bis 1991, die Harmonisierung der Industrie- und Wirtschaftspolitik, der Geld- und Fiskalpolitik und vor allem ein höherer und gleicher Entwicklungsstand. Die Probleme der Kooperation sind vielfältig. So existieren keine komplementären Produktionsstrukturen. Da die Infrastruktur (Kommunikations- und Transportwege) in den ECOWAS-Staaten unzureichend sind, wird der Handel untereinander behindert. Aus diesem Grunde wurde seit der Gründung verstärkt in die Infrastruktur investiert. Hier sind auch die meisten Kooperationserfolge zu verzeichnen wie beispielsweise der Bau des Küsten-Highways von Nouakchott in Mauretanien nach Lagos. Eine weitere Schwierigkeit für eine überstaatliche Zusammenarbeit liegt in der Zusammensetzung des Budgets vieler Staaten: In vielen Ländern tragen Zolleinnahmen erheblich zum Staatshaushalt bei, so daß kein großes Interesse an Zollsenkungen besteht. Die hochgesteckten Ziele bei der Beseitigung der Handelsbarrieren wurden somit nicht einmal ansatzweise erreicht. Schließlich ist zu erwähnen, daß innerhalb der ECOWAS mehrere Währungs- und Finanzsysteme existieren. Neben der stabilen CFA-Franc-Währungsunion gibt es Länder mit sehr instabilen und nicht konvertiblen Währungen. Dies macht einen ungehinderten Austausch nicht gerade leichter. Hinzu kommen die politischen Unterschiede in der Region. Nigeria als zentrale Macht wird von den anderen ECOWAS-Ländern, vor allem Côte d?Ivoire und Ghana, mißtrauisch beobachtet. Frankreich und die frankophonen Länder wachen eifrig darüber, daß Nigerias Einfluß sich nicht weiter ausdehnt. Und Nigeria befürchtet den zu großen Einfluß Frankreichs und der frankophonen Länder. Neben der ECOWAS hat sich mit der SADC (Südafrikanische Entwicklungsgemeinschaft) ein weiterer regionaler Zusammenschluß gebildet. Sie ging aus der SADCC (Südafrikanische Koordinationskonferenz für Entwicklung) hervor und wurde am 17.8. 1992 in Windhoek von zehn Mitgliedsstaaten ins Leben gerufen. Die SADC folgt den Konzepten ihrer Vorgängerin, die eine im Vergleich zur ECOWAS völlig konträre Strategie verfolgte. Prioritäten wurden festgelegt, d.h. die SADCC beschränkte die Arbeit auf einige wesentliche Bereiche. Darunter fielen Transport und Kommunikation, Bekämpfung von Tierkrankheiten, Ernährungssicherung, Dürrebekämpfung sowie Harmonisierung der Industrie- und Energiepolitik. Für die verschiedenen Kooperationsfelder übernahm jeweils ein Land die Verantwortung. Neben den rein ökonomischen Zielsetzungen wurde auch ein politisches Ziel formuliert, nämlich die Minderung der Abhängigkeit von der Republik Südafrika. Durch die Veränderungen in Südafrika wird sich auch die SADC verändern. Ob es zu einem Durchbruch zu verstärkter Kooperation kommt, ist mehr als fraglich, obwohl der Integrationsgrad im südlichen Afrika größer ist als in Westafrika. Aber Südafrika ist ein (zu) starker Partner, der die Nachbarländer dominiert. Diese haben hohe Handelsbilanzdefizite mit Südafrika. Zudem gibt es viele andere Kooperationsformen im südlichen Afrika, die sich überschneiden, unterschiedliche Interessen haben und nicht an einem Strang ziehen (wie Common Market for Eastern and Southern Africa ? COMESA, Southern African Customs Union ? SACU u.a.). Zusammenfassend lassen sich die Grenzen des Regionalismus in Afrika deutlich formulieren: Der Handel Afrikas ist vor allem nach Europa ausgerichtet, eine diversifizierte Industrie existiert ? mit Ausnahme von Südafrika ? nicht. Die von der Weltbank gefahrene angebots-orientierte Umstrukturierung (verstärkter Export traditioneller Güter) ist einer regionalen Integration nicht unbedingt förderlich. Die Regierungen verfolgen bis heute eine auf den Binnenmarkt ausgerichtete Politik. Insgesamt befindet sich Afrika daher in einem dreifachen Dilemma: Erstens fördert die WTO-Liberalisierung eine stärkere Integration in den Weltmarkt. Diese Integration marginalisiert jedoch die meisten afrikanischen Länder. Einige Länder können ihre komparativen Vorteile im Handel wahrnehmen. Andere müssen versuchen, ihre einseitige Abhängigkeit von Rohstoff- und Agrarexporten abzubauen, indem der Industrialisierungsprozeß, vor allem in der Klein- und Mittelindustrie, gefördert wird. Der regionale Markt könnte genutzt werden, um die Nachteile zu enger nationaler Märkte zu beseitigen. Zweitens: Die afrikanischen Erfahrungen mit regionaler Integration sind zwiespältig. Die meisten Kooperationen sind ineffektiv, gescheitert oder dämmern vor sich hin. Trotz der ungünstigen Voraussetzungen in Afrika ist jedoch ein Festhalten an regionaler Integration notwendig. Voraussetzungen für einen erfolgreichen Regionalismus sind komplementäre Produktionsstrukturen, die Bereitschaft nationale Protektion abzubauen und der politische Einigungswille der potentesten Länder. Diese Voraussetzungen müssen in jedem einzelnen Land Afrikas erst geschaffen werden. Afrika sollte sich daher pragmatische Ziele setzen und ? wie SADC ? eine »Schritt-für-Schritt-Konzeption« verfolgen. Auf politischer Ebene gibt es diese Bemühungen für eine »African Economic Community« seit langem. Drittens: Afrika ist mit der Europäischen Union verbunden. Die Beziehungen Afrika ? Europa sind durch Asymmetrien gekennzeichnet. Während für die Länder der Europäischen Union Afrika kaum interessant ist (Anteil Afrikas am EU-Außenhandel ca. 3%), ist der Handel Afrikas mit der Europäischen Union von großer und sogar steigender Bedeutung. Europa ? Verhängnis und Chance Welche Wege sollte Afrika nun einschlagen? Angesichts der starken Ausrichtung auf Europa wird vor allem hier anzusetzen sein. Meines Erachtens ist die Fortführung der Kooperation mit Europa aufgrund des Globalisierungsdrucks die Übergangslösung mit den geringsten Problemen: Das bisher bestehende Präferenzabkommen müßte jedoch in ein (reziprokes) Freihandelsabkommen umgewandelt werden. Auch diese Option weist freilich einige Probleme auf: So gilt die Liberalisierung dann nur für Importe aus der EU und wäre damit gegen andere wie Japan, die USA oder die Nahost-Staaten gerichtet. Da diese Diskriminierung möglicherweise Reaktionen der USA hervorruft, müßte parallel eine stärkere Liberalisierung auch auf multilateraler Ebene stattfinden. Ein großes Problem ist auch die Handelsliberalisierung innerhalb Afrikas. Handelsbarrieren fördern den Regionalismus nicht gerade. Mittel- und langfristig wäre eine Handelsliberalisierung innerhalb von Afrika anzustreben. Erforderlich sind allerdings Abfederungsprogramme für jene Länder, die von der regionalen Kooperation bzw. der Liberalisierung innerhalb Afrikas nicht profitieren. Es stellt sich auch die Frage, in welchen Schritten die Orientierung auf Europa im Rahmen des Lomé-Vertrages langsam abgebaut werden kann, um gleichzeitig die regionalen Integrationsräume in Afrika zu stärken. Die Erfahrungen der Integration in Afrika zeigen, daß es keine Gegensatzpaare gibt. D.h. es geht nicht um die vollständige Integration in den Weltmarkt oder um vollständige Abkoppelung, sondern es geht um ein Reformmodell, das die Weiterentwicklung bislang schwach entwickelter regionaler Kooperation fördert, bei gleichzeitiger Verbesserung der Lage auf den Weltmärkten. Regionalismus ist aus der Sicht Afrikas derzeit noch keine tragfähige Option gegen den Globalisierungsdruck. Die negativen Auswirkungen der Einbindung in den Weltmarkt können durch ein reziprokes Bündnis mit Europa am besten abgefedert werden. Wo es Nischen gibt, kann Afrika Märkte außerhalb suchen. Insgesamt wird es darauf ankommen, daß die Staaten Afrikas und ihre Akteure sich verstärkt um die endogenen Potentiale kümmern und die regionale Kooperation nutzen, um dem Globalisierungsdruck besser standhalten zu können. Robert Kappel lehrt an der Universität Leipzig, Institut für Afrikanistik. | |||
