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| Entwicklungspolitik Lords of Poverty Wie sich die Marktgesetze im Entwicklungsbereich durchsetzen von Klaus Wardenbach Immer offener legitimiert sich die staatliche Entwicklungshilfe als Mittel zur Exportförderung. Auf dem privaten Spendenmarkt wächst derweil der Konkurrenzkampf. In dieser Situation stehen die entwicklungspolitischen NGOs vor der Wahl, entweder zu markt- und politikkonformen Fundraising-Organisationen zu degenerieren oder ihre Arbeit wieder stärker zu politisieren. Die Entwicklungshilfe ? oder freundlicher formuliert die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) ? ist nicht erst in den 90er Jahren ins Visier der Kritik geraten. Während jedoch in den 80er Jahren, angeregt durch Brigitte Erlers Buch »Tödliche Hilfe«1, vor allem die staatliche und internationale EZ fundamental in Frage gestellt wurden, so erstreckt sich die Kritik nun auch auf die Arbeit entwicklungspolitischer NGOs. Diese galten damals im Trend der »neuen sozialen Bewegungen« noch allgemein als Hoffnungsträger. Selbst die traditionellen Hilfswerke wie Brot für die Welt, Misereor oder die Welthungerhilfe schienen auf dem Weg vom rein karitativen Wirken zum Engagement für weltweite soziale Gerechtigkeit zu sein. Mehr als zehn Jahre später versteht sich die staatliche EZ unter dem Druck der Globalisierung stärker denn je als Hilfsinstrument zur Außenwirtschaftsförderung. Und die NGOs begnügen sich immer häufiger damit, diese Strategie sozial (und ökologisch) zu flankieren statt auf Konfrontationskurs zu gehen. Michael Edwards bezeichnet diesen Trend als »Korruption der NGOs«2, wobei unter Korruption nicht die finanzielle Bestechung (die es auch gibt), sondern das allmähliche Aufgeben der ursprünglichen Zielsetzungen durch Anpassung an die Macht des Staates oder die Zwänge des Marktes zu verstehen ist. Die Kritik an den »korrupten« NGOs fällt in eine Zeit, in der Entwicklungspolitik in eine immer tiefer werdende Legitimations- und Finanzkrise geraten ist. Die staatlichen Entwicklungsausgaben gehen in allen westlichen Industriestaaten (mit Ausnahme von Japan) zurück. Der gesamte Etat des BMZ beträgt rund 7,6 Mrd. DM, dazu kommen weitere 4 Mrd. DM öffentliche Entwicklungshilfe (nach OECD-Kriterien) und knapp 1,6 Mrd. DM aus privaten Spenden. Insgesamt beträgt das Volumen an Entwicklungshilfegeldern in Deutschland also nicht einmal 14 Mrd. DM im Jahr. Das klingt nach einer gigantischen Summe, aber im Verhältnis zu den Baukosten der Transrapid-Trasse zwischen Hamburg und Berlin (über 10 Mrd. DM), dem deutschen Beitrag zum »Eurofighter 2000« (rund 24 Mrd. DM) oder gar zu den jährlichen Transferzahlungen nach Ostdeutschland (140 Mrd) werden die realen Dimensionen deutlich. U-Bahnen und andere Verschwendungen Das Entwicklungshilfegeschäft ist kein »big business«, aber ein Geschäft war es immer schon. Im Zeitalter des Kalten Krieges verfolgte Entwicklungshilfe maßgeblich auch strategische Ziele, wie die Eindämmung des Kommunismus und die Bindung von Regierungen der Dritten Welt an den Westen. Seit Anfang der 90er Jahre dient Entwicklungshilfe fast ausschließlich der Förderung der Exportwirtschaft. Wenn selbst die innergesellschaftliche Solidarität mit Arbeitslosen, Kranken und Alten zur Debatte steht, greifen Begründungen, die eine Solidarität über die nationalen Grenzen hinweg fordern, weniger denn je. Ein großer Teil der Öffentlichkeit sieht Entwicklungspolitik als reine Geldverschwendung an. Das BMZ ist in seinen Presse- und Öffentlichkeitserklärungen deshalb dazu übergegangen, die »Eigeninteressen« der deutschen Steuerzahler an wirtschaftlicher Entwicklung und stabilen Verhältnissen in der »Dritten Welt« herauszustellen. Man könnte nun zynisch einwenden, daß mit dem Verweis auf »Eigeninteressen« nur offen zugegeben wird, was schon seit Jahren Realität ist, daß sich also der ideologische Nebel um die Motive von EZ zu lüften beginnt. Nur zeigt sich darüber keine Empörung, sondern allein Resignation und das Sich-Fügen auch der nicht-staatlichen Entwicklungspolitik in die vermeintlichen Sachzwänge. Von jeder Mark für Entwicklungshilfe bleiben 50 Pfennig im eigenen Land. Von den restlichen 50 Pfennig, die in die Entwicklungsländer gehen, fließt ein großer Teil in Form von Aufträgen und Zinszahlungen nach Deutschland zurück. Teilweise ist das der sog. »Lieferbindung« zu verdanken, d.h. Entwicklungshilfe wird nur dann gewährt, wenn sich das Empfängerland vertraglich verpflichtet, mit den empfangenen Geldern Produkte von deutschen Firmen zu kaufen. Daneben gibt es die Form einer eher informellen Lieferbindung, z.B. durch die Gewährung von Mischkrediten, die Entwicklungshilfe mit kommerziellen Krediten verbinden und durch »sanften Druck« darauf hinwirken, daß die Lieferaufträge an die eigene Wirtschaft gehen. So stellte das BMZ im Februar 1996 rund 800 Mio. DM für das Projekt U-Bahnlinie 2 in Shanghai bereit, dafür erhielt ein deutsches Konsortium unter Führung von AEG und Siemens den Zuschlag für den Bau. Diese Interessenverquickung führte im Herbst 1996 erstmals dazu, daß die Vorstände von Siemens, Krupp, MAN und anderen Konzernen bei Finanzminister Waigel zugunsten des deutschen Entwicklungshilfe-Etats vorstellig wurden, angeblich um der Gefahr von Arbeitsplatzverlusten durch weitere Kürzungen im BMZ-Haushalt entgegenzuwirken. Seit Mitte der 80er Jahre wird davon ausgegangen, daß eine möglichst regellose kapitalistische Marktwirtschaft die beste Entwicklungsgarantie sei. Tatsächlich haben Bankdarlehen, Direktinvestitionen und andere private Finanztransaktionen aus OECD-Ländern in Entwicklungsländer sprunghaft zugenommen und lagen 1995 mit 160 Mrd. Dollar fast dreimal so hoch wie die staatliche Entwicklungshilfe (59 Mrd. Dollar), die mit einem Anteil von 0,27% am BSP auf den niedrigsten Stand seit der Abbfassung der OECD-Statistiken im Jahre 1950 fiel. Besonders das rasante Ansteigen der Direktinvestitionen transnationaler Konzerne (TNK) wird gerne als Entwicklungshoffnung jenseits von staatlicher Bürokratie und Mißwirtschaft angepriesen. Dabei wird übersehen, daß natürlich nur dort investiert wird, wo Profite winken, also in Thailand, Indonesien, China oder Brasilien, daß aber auf ganz Schwarzafrika lediglich 2 Mrd. Dollar der gesamten Direktinvestitionen entfielen. Kleine Gauner und große Kollegen Zum schlechten Ansehen der Entwicklungspolitik hat in erster Linie sicherlich die von Brigitte Erler als »Entwicklungshilfe-Jet-Set« bezeichnete »große Interessengemeinschaft von Bürokraten im Ministerium und in den Durchführungsorganisationen, von Consultings und Experten sowie den Entwicklungshilfe-Politikern« beigetragen. Doch scheint diese Schicht gegen öffentliche Kritik reichlich unempfindlich zu sein. Der Geschäftsführer der bundeseigenen Deutschen Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG), die deutsche Privatinvestitionen in Entwicklungsländern fördern soll, Rainer v. Othegraven, genehmigte sich zwischen 1990 und 1994 Dienstreisen in Höhe von 820.000 DM, wobei auf seine mitreisende Ehefrau 170.000 DM entfielen. Zudem kassierte er unrechtmäßig insgesamt 72.000 DM Trennungsentschädigung. Der Bundesrechnungshof moniert zwar in einem Bericht im Frühjahr 1996 diese Praktiken, dies führte jedoch nicht zur Ablösung v. Othegravens und zur Rückforderung der überhöhten Reisekosten und Trennungsgelder. Vielmehr schlägt der Bericht die Einstellung eines zusätzlichen Geschäftsführers bei der DEG vor. Die Ertragslage der DEG sei, so wurde von Regierungsseite betont, so gut wie nie zuvor ? kein Wunder, denn die Direktinvestitionen boomen ja weltweit. Deshalb soll sich nun ein zweiter Geschäftsführer aus dem großen Topf bedienen dürfen: Doppelte Kosten statt eines sparsamen Umgangs mit öffentlichen Mitteln werden hier gefördert. Auch die sich in den letzten Monaten häufenden Finanzskandale der GTZ, der vom BMZ mit einem Etat von 1,8 Mrd. DM versehenen größten Durchführungsorganisation staatlicher Entwicklungshilfe, haben bislang nicht zu erkennbaren organisatorischen Konsequenzen geführt. Im Januar 1997 erhob z.B. der »Focus« Vorwürfe über mangelhafte Abrechnungen bei Hilfsaktionen im Sudan im Ausmaß von 22 Mio. DM. Schon im letzten November waren Schmiergeldzahlungen an GTZ-Angestellte in Höhe einer halben Million Mark für Katastrophenhilfe-Transporte bekannt geworden, wobei sich die öffentliche Empörung meist gegen die Entwicklungshilfe an sich richtete und nicht gegen Parteibuchwirtschaft und Mißstände einer halbstaatlichen, privilegierten Großorganisation. Entwicklungspolitik zielt, zumindest theoretisch, auf Wohlstand und weltweite Gerechtigkeit, auf einen Ausgleich zwischen armem Süden und reichem Norden. In der konkreten Arbeit und Lebensweise der entwicklungspolitisch Engagierten kommt das jedoch häufig nicht zum Vorschein. David Sogge kritisiert in seinem Buch (s. die Rezension auf S. 45 in diesem Heft) Spitzeneinkommen, wie sie in US-Hilfswerken gezahlt werden, aber auch von der GTZ oder anderen bundesdeutschen Quasi-NGOs (sog. QUANGOs) bekannt sind, die sich schlecht mit diesem gesellschaftsverändernden Ziel vertragen. Die Vermutung liegt nahe, daß bei QUANGOs und den »lords of poverty« der großen Hilfswerke dieser Anspruch längst nicht mehr besteht. So unsinnig und heuchlerisch es wäre, Entwicklungshelfer und NGOs als eine Art erleuchteten Bettelordens außerhalb der Gesellschaft zu verstehen und zu bezahlen, so falsch wäre es für die betreffenden Gruppen aber auch, die Praktiken ihrer »großen Kollegen« zu kopieren, mit dem zynischen Hinweis darauf, daß Gehaltsunterschiede nun mal Professionalität und Effizienz steigerten. Der Markt der Hilfe In den großen Hilfswerken ist ? wie David Sogge vermerkt ? der Einfluß der »backroom boys for marketing and public relations« (S.15) mittlerweile dominierend. Fast jede kleinere NGO hat spezielle MitarbeiterInnen für »fund-raising« und versucht sich mit neuen Geschäftsideen am immer härter umkämpften Spendenmarkt zu behaupten. Die großen Hilfswerke, wie Oxfam, World Vision und Care oder in Deutschland die Welthungerhilfe, genießen zwar etliche Privilegien, sind aber mit ihren Millionenetats fast ausschließlich auf private Spenden und staatliche Projektzuschüsse angewiesen. Daß den kirchlichen Hilfswerken Misereor und Brot für die Welt in Gestalt der Kirchensteuern eine eigene, feste Finanzierungsquelle zur Verfügung steht, ist anderenorts unvorstellbar. Auf kirchliche Hilfswerke und Partei-Stiftungen entfällt in der Bundesrepublik ein Anteil von rund 600 Mio. DM am BMZ-Haushalt, während für Maßnahmen anderer privater Träger, also für die eigentliche NGO-Förderung, nur kärgliche 31 Mio. DM vorgesehen sind. Lukrativster Markt für die großen Hilfsorganisationen ist zur Zeit die Katastrophenhilfe, deren Gesamtumsatz im Jahre 1995 bei rund sechs Mrd. Dollar lag. Große Hilfsmaßnahmen wie in Somalia, Ruanda oder Bosnien haben den beteiligten NGOs und Ausrüstungsherstellern volle Kassen beschert. Auf der ersten internationalen Fachmesse für Katastrophenhilfe, der »World Aid ?96«, hatten im Oktober letzen Jahres in Genf 46 Organisationen und 275 Firmen aus aller Welt Stände errichtet. Unter ihnen stellte auch der schwedische Rüstungskonzern Bofors Minenräumgeräte aus. Auf die Idee, solche Firmen für die Folgen ihrer Waffengeschäfte zahlen zu lassen, statt sie gleich doppelt verdienen zu lassen, ist die internationale Politik noch nicht gekommen. »Man darf nicht allzusehr Puritaner sein«, erklärte der UN-Untergeneralsekretär Yasushi Akashi in seiner Eröffnungsrede zur »World Aid ?96«. Nicht nur durch Hilfe, auch durch entwicklungspolitisch engagierten Handel läßt sich Geld verdienen. Die älteste deutsche Organisation, die sich dem »fairen Handel« widmet, die 1975 gegründete Gepa (Gesellschaft zur Förderung der Partnerschaft mit der Dritten Welt), stand Ende 1996 allerdings kurz vor dem Konkurs. Zwar hält sie immer noch einen Marktanteil von etwa 50% am Alternativhandel, vor allem durch den Verkauf von Kaffee, Tee, Honig, Kakao und Gewürzen. Das Geschäftsjahr 1995/96 wurde bei einem Gesamtumsatz von 53,6 Mio. DM allerdings mit einem Verlust in Höhe von 2,9 Mio. DM abgeschlossen. Die Gepa reagierte darauf wie jeder normale Konzern mit »downsizing«, d.h. der Entlassung knapp eines Viertels der Angestellten, Professionalisierung und Abbau der Bildungs- und Informationsarbeit. Dahinter steckt implizit die Ansicht, daß der wirtschaftliche Erfolg und nicht der aufklärerische Effekt das wichtigste Kriterium beim Fair-Trade-Ansatz sei. Ob der »faire Handel« tatsächlich der normalen Marktkonkurrenz gewachsen ist oder ob nicht die Politisierung seiner Geschäftstätigkeit die bessere Option gewesen wäre, wird sich in den nächsten Monaten zeigen. NGOs in der Spendenfalle Viele NGOs sehen allein in ausgefallenen Marketing-Ideen den Ausweg aus ihrer Finanzkrise. So wurde z.B. 1995 von UNICEF in Zusammenarbeit mit einer Investment-Gesellschaft ein steuermindernder gemeinnütziger Aktienfond gegründet, der allerdings noch immer unterhalb der Rentabilitätsgrenze operiert. Die Hilfswerke stürzen sich z.B. wieder auf die großen Wohltätigkeits-Shows im Fernsehen, die der Welthungerhilfe (in Zusammenarbeit mit Dieter-Thomas Heck und dem ZDF) im September 1996 allerdings nur 2 Mio. DM statt der erhofften 20 Millionen einbrachte. Andere NGOs versuchen durch die Vermittlung von »ethischen« Versicherungspolicen an ihren Mitgliedern zu verdienen oder denken darüber nach, durch eine »Arbeitsgemeinschaft neue Bundeslotterie für Umwelt und Entwicklung« einen Teil der 12,2 Mrd. DM Umsatz der Lotto- und Toto-Branche in Deutschland für sich zu gewinnen. »Fundraising«-Experten hält sich mittlerweile auch jeder noch so kleine Verein, die größeren stellen direkt professionelle Fundraiser ein oder werben, wie die Umweltverbände NABU und BUND, neue Mitglieder per Drückerkolonne. Professionelle Agenturen kosten natürlich erst mal mehr, als sie einbringen. Ob sich kleine NGOs solche Praktiken dauerhaft leisten können oder ob sie künftig, falls sie keine neue Nische finden, zum Untergang am Spendenmarkt verdammt sind und in einigen Jahren wenigen großen NGOs (in Gestalt von transnationalen Fundraising-Unternehmen) das Feld gehört, bleibt abzuwarten. NGOs zeichnen sich eigentlich per definitionem dadurch aus, daß sie nicht marktorientiert sind. Die englische Bezeichnung für das, was in Deutschland »gemeinnütziger Verein« heißt, nämlich »non-profit organisation« macht diesen Umstand sehr viel besser deutlich. Das höchste Gut von NGOs ist ihre Unabhängigkeit. Diese Unabhängigkeit bezieht sich jedoch nur auf die Sphäre des Staates, der eine idealisierte Zivilgesellschaft selbsttätiger politischer Individuen als Basis annimmt. Zivilgesellschaft, erst recht eine internationale Zivilgesellschaft, bleibt aber eine bloße »Schimäre«3 oder bestenfalls eine noch einzulösende politische Forderung. Zunächst müßten die materiellen Voraussetzungen geschaffen werden, die einen herrschaftsfreien Diskurs und Partizipation im globalen Maßstab ermöglichen. Ansonsten bleiben die Zwänge des Marktes bestehen und erscheinen, anders als die Gewalt des Staates, als ebenso natürlich wie Essen, Trinken und Atmen. Wer diese Zwänge verinnerlicht und Kampagnen allein danach auswählt, ob sie »gut ankommen«, d.h. Medienresonanz garantieren und das Spendenaufkommen erhöhen, hat auf den Anspruch politisch einzugreifen im Grunde schon verzichtet. Der Staat, in Gestalt von Regierungspolitikern und Ministerialbeamten, war für NGOs ein klar benennbarer Gegner. Der Markt ist eine anonyme, nicht angreifbare Macht. Wenn entwicklungspolitische NGOs langfristig Erfolg haben wollen, müssen sie sich aber genau gegen diese anonyme Marktgewalt richten. Sie müssen ihre Arbeit stärker politisieren, müssen ? wie das auch in der Studie »Nachhaltiges Deutschland« gefordert wird ? in ihrer Entwicklungsarbeit mit der Veränderung im eigenen Land beginnen. Sie dürfen nicht allein auf den Feind von gestern, die staatliche Bürokratie, fixiert sein, sondern müssen sich den Entwicklungshindernissen von morgen stellen. Das sind etwa die internationalen Finanzmärkte, auf denen in einer Stunde mehr Geld bewegt wird als in einem Jahr von allen NGOs zusammen. Das sind die Transnationalen Konzerne, die nur noch ihren Aktionären verpflichtet sind und die sich auf der Suche nach den niedrigsten Löhnen und Standards die ganze Welt zum Spielfeld machen. Und das ist ? last not least ? die Welthandelsorganisation WTO, die eine neoliberale Wirtschaftspolitik weltweit festschreibt und auch die Entwicklungsländer (sofern sie sich nicht gerade in Schwarzafrika befinden) durch Patentgesetze und Investitionsschutzabkommen fest in ihren Verwertungszusammenhang einbinden will. Anmerkungen: 1 Brigitte Erler: Tödliche Hilfe, Köln, 12. Aufl. 1990 2 Michael Edwards: Die Helfer des Nordens am Scheideweg, in: Der Überblick 4/96, S. 86-89 3 Christine Parsdorfer: Libertäre Schimäre, in: iz3w Nr. 216, S.34-37 Klaus Wardenbach hat lange im NGO-Bereich, u.a. für German Watch, gearbeitet. Derzeit ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der ?Europagruppe die Grünen?. | |||
