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| Südafrika Tango im Dunkeln NGOs im neuen Südafrika zwischen Staatsmacht und Finanznot von Clemens Beck Nach dem Ende des gemeinsamen Anti-Apartheidskampfes ist das Verhältnis zwischen dem ANC und dem NGO-Sektor in Südafrika merklich abgekühlt. In den staatsgelenkten Entwicklungskonzepten hat ein unabhängiger NGO-Sektor offenbar keinen Platz mehr. Viele der einst so wichtigen NGOs stehen derweil auch finanziell kurz vor dem Aus. »Tango im Dunkeln« ist der Titel einer vor kurzem publizierten Umfrage unter Nichtregierungsorganisationen in Südafrika. Zwei Jahre nach Beginn der demokratischen Ära, vergleichen viele der ca. 15.000 NGOs im heutigen Südafrika ihre Suche nach einem Finanzier, mit dem Versuch, im Dunkeln Tango zu tanzen: »Du weißt, daß dein Partner da irgendwo ist, aber ihn zu finden oder gar einen Tanz anzufangen, ist praktisch unmöglich«, so eine frustrierte Stimme.1 Mit diesem Bild ließe sich auch das Verhältnis der neuen Staatsführung zum Nichtregierungssektor charakterisieren. Obwohl man sich ganz gut kennt, fällt es schwer, eine gemeinsame Richtung zu finden. Die Krisenzeiten schweißten noch zusammen, aber jetzt, da das Apartheidsregime beendet ist, hat sich vieles geändert: Der ANC mutierte von einer exilierten Freiheitsbewegung zunächst zum gleichwertigen Verhandlungspartner der »weißen« Regierung und schließlich zur bestimmenden politischen Kraft des Landes. Aus vielen Verfolgten von einst wurden Regierungsmitglieder, Abgeordnete und Funktionäre. Die NGOs haben sich auch nach der Legalisierung des ANC als dessen Verbündete verstanden. Das war vor dem Hintergrund der Rolle, die sie in der Vergangenheit gespielt hatten, sicher gerechtfertigt, denn im NGO-Sektor lag eine wichtige Basis des Anti-Apartheid-Widerstandes. Die Politisierung des NGO-Sektors war u.a. Folge des jahrzehntelangen Verbots »schwarzer« Parteien. Für viele Anti-Apartheid-Politiker, die nicht ins Exil gingen, bot die NGO-Szene, die vom Staat nie ganz unter Kontrolle gebracht werden konnte, zusammen mit den Gewerkschaften und einigen Kirchen die Möglichkeit zur Bekämpfung der Apartheid von innen ? ein wichtiger Grund für ihr Selbstbewußtsein und ihren Überlebenswillen auch unter der neuen demokratischen Regierung. Weiterer Konfliktstoff zwischen NGO-Sektor und der Apartheidpolitik resultierte aus den Arbeitsfeldern der NGOs. Sie waren (und sind) in jenen Bereichen tätig, die von der weißen Regierung vernachlässigt oder in die Zuständigkeit der weitgehend inkompetenten und unzureichend ausgestatteten Homeland-Regierungen delegiert wurden. Dies umfaßt alle denkbaren Bereiche der Basisversorgung. Ihr Einsatz für die von staatlicher Willkür Betroffenen brachte die NGOs fast automatisch in Konflikt mit den Gesetzen und in Opposition zum Staat. Für viele NGOs war daher die politische Aktivität zwangsläufige Folge der praktischen Hilfe. Auch zahlreiche Auslandskontakte zwischen der südafrikanischen Opposition und Nord-NGOs und der dortigen Anti-Apartheid-Bewegung liefen über südafrikanische NGOs. Für politische Stiftungen und nichtstaatliche Entwicklungsorganisationen wie z.B. die Kirchen, aber auch für die regierungsinitiierte Unterstützung von Oppositionsgruppen sowie von lokalen Entwicklungs- und Selbstverwaltungsprojekten waren die NGOs vielfach die einzigen Ansprechpartnerinnen und Vermittlerinnen. Diese enge Beziehung zwischen dem NGO-Sektor und den politischen Kräften hat seit etwa 1992/93 erheblich an Bedeutung verloren. Südafrika ist nicht mehr das Ziel internationaler Sanktionen, und Kontakte müssen nicht mehr an den Machthabern vorbei etabliert werden. Seit der Einsetzung der neuen demokratisch gewählten Regierung verbindet sich auf internationaler Ebene die wirtschaftliche Hilfe mit dem politischen Ziel der Stabilisierung des allgemein anerkannten Regimes von Nelson Mandela. Ihm wird vielfach die Aufgabe der Einigung und dauerhaften Befriedung des Landes buchstäblich im Alleingang ebensosehr zugetraut wie aufgebürdet. Das hohe öffentliche Ansehen der Regierung entsteht dabei zu einem guten Teil aus der zweckoptimistischen Selbstdarstellung der Regierenden, die angesichts der hohen Erwartungen Handlungskompetenz demonstrieren wollen. Diesen Erwartungen versuchte der ANC schon im Wahlkampf 1994 mit dem »Reconstruction and Development Programme« (Wiederaufbau und Entwicklungsprogramm/ RDP) zu entsprechen. Dessen erklärtes Ziel ist es, die Folgen der Apartheid mit einem großangelegten staatlich finanzierten Maßnahmenpaket in den Bereichen von Grundversorgung, Sozialpolitik und Infrastruktur zu überwinden (s. iz3w Nr. 212). Das RDP mit seiner staatsgelenkten Konzeption würde bei seiner Umsetzung eine weitgehende Verstaatlichung der Entwicklungsaktivitäten des Landes bedeuten, die nicht in den Bereich der Wirtschaftsunternehmen fallen. Auch die Zielvorstellungen bi- und multilateraler Entwicklungshilfegeber lassen sich mühelos darin wiederfinden. Ehrgeiziger Staat und verunsicherte NGOs Wo die NGOs und ihre auf zwischen 400.000 und 2 Mio. geschätzten MitarbeiterInnen2 in diesem Konzept noch einen Platz haben, ist bisher nicht absehbar. Die Politik insbesondere der großen ausländischen Entwicklungshilfeinstitutionen schafft jedoch Fakten. Vor die Wahl gestellt, staatliche Programme oder die im Entwicklungsbereich tätigen Institutionen der Zivilgesellschaft zu unterstützen, zeigen sie eine deutliche Präferenz für den staatlichen Sektor. 1995 berichteten befragte NGOs von einem Rückgang der Zuschüsse aus dem Ausland allein seit 1994 um über 30%. Der bedeutendste Finanzier, US-AID, kürzte seine Zuschüsse um knapp 50% (auf 6 Mio. Rand).3 Dies steht völlig im Einklang mit den entwicklungspolitischen Leitlinien des ANC, der zukünftig die Finanzierung aller Projekte über das RDP abwickeln will. Den NGOs soll dabei die Rolle von bloßen Antragstellern, Projektabwicklern und Überbringern von Leistungen zugewiesen werden. Allerdings sind das RDP und die mit ihm verbundenen ehrgeizigen Maßnahmen bisher kaum in Gang gekommen, und es sieht auch nicht danach aus, als ob dies in naher Zukunft geschehen würde. Im Gegenteil: kaum waren die ersten Projekte von einer erst zum Teil etablierten Verwaltung gestartet, wurde die oberste Planungsbehörde, das nationale RDP-Office, im März 1996 per Kabinettsbeschluß überraschend aufgelöst und das Programm dem Finanzministerium untergeordnet. Allgemein wird dies als der Anfang vom Ende des RDP aufgefaßt. Damit fehlt es nach wie vor an Konzepten, wie der nichtstaatliche und der staatliche Sektor bei der Bewältigung der immensen Zukunftsaufgaben koordiniert werden können. Die Herausforderung liegt insbesondere darin, in einem gewandelten politischen Umfeld die Erfahrung der NGOs in basisnaher Arbeit zu nutzen und eine vielfältige Zivilgesellschaft zu erhalten. Die NGOs, von staatlicher Seite zum Zusammenschluß zu einer National Coalition als ?Ansprechpartnerin? für die Regierung geradezu gedrängt, haben jedoch momentan den staatlichen Reglementierungsbestrebungen wenig entgegenzusetzen. Sie haben sich mit der von der Regierung zugewiesenen Rolle des Antragstellers und Abwicklers offenbar weitgehend abgefunden. Da jedoch bisher nicht einmal die Richtlinien für ein formalisiertes Vergabeverfahren vorliegen, bleibt ihnen momentan nichts übrig, als die Vorlage eines entsprechenden Gesetzes abzuwarten, um überhaupt die staatlichen Zuschüsse in Anspruch nehmen zu können. Den ersten Entwurf für ein entsprechendes »Green Paper« sollten die Ministerien für Finanzen und öffentliche Aufgaben (und sonst niemand) bis Ende Juli ?96 erstellt haben. Wie es scheint, wartet man bis heute. Vielleicht hängt die Zurückhaltung beider Seiten mit den schlechten Erfahrungen zusammen, die bisher mit dem Vorhaben einer gesetzlichen Regelung des Verhältnisses von Nichtregierungssektor und Staat gemacht wurden. Mehrere Entwürfe dieser NGO-Bill wurden von einer Gruppe von Nichtregierungsorganisationen seit 1994 ausgearbeitet und in der NGO-Szene zur Diskussion gestellt. Diese Diskussion kam jedoch nur schwer in Gang. Vielen Organisationen dürften andere Aufgaben dringlicher erschienen sein, als sich durch das Konvolut von 36 Paragraphen hindurchzukämpfen. Außerdem sollte der knapp 30-seitige in schwer verständlichem Juristenenglisch gehaltene Entwurf bisher Ungeregeltes so gründlich regeln, daß von der Unabhängigkeit des Nichtregierungssektors kaum etwas übriggeblieben wäre. Hervorstechendstes Beispiel ist die Einrichtung einer teils vom Staat, teils von NGO-Vertretern zu besetzenden Aufsichtsbehörde, deren Vollmachten bis zur Suspendierung von Vorstandsmitgliedern und Auflösung ganzer NGOs reichen sollten. »Restriktiver als unter der Apartheid-Regierung«4 lautete der wohl schlimmstmögliche Vorwurf aus den Reihen der NGOs selber. Die Bill war damit diskreditiert und wurde zurückgezogen. Das Resultat unter dem Strich war also gleich Null. Zudem dürfte der jahrelange ergebnislose Diskussionsprozeß in der Öffentlichkeit den Eindruck verstärkt haben, daß der NGO-Sektor ein zerstrittener und unproduktiver »Haufen« sei. Innerhalb der Szene hat der Vorgang vor allem diejenigen NGOs bestärkt, die sich von NGO-Kooperation nicht viel versprechen und sich lieber mit den konkreten Defiziten in den Communities beschäftigen, als in der Politik mitzumischen. Auf eine Einlassung der Regierung zu dem gescheiterten Gesetzeswerk darf man gespannt sein. Bisher hat sie geschwiegen. Im Verhältnis zwischen Staat und NGOs ist damit wieder alles offen, und es wird ? so oder so ? noch eine Weile dauern, bis die politisch-sozialen IdealistInnen von einst einen Ort in der neuen südafrikanischen Gesellschaft gefunden haben. Der Druck der Geber aus aller Welt und des Staates wird wohl das seine dazu tun. Diejenigen, die sich nicht an Lobbyorganisationen wie den Coalitions, an Verbindungsbüros der verschiedenen Politikebenen oder an Projektvergabekommissionen binden lassen wollen, werden es schwer haben. Manche NGO-Vertreter denken unter diesen Umständen bereits ganz pragmatisch: Wenn für NGOs kein Platz mehr ist, dann macht man eben als »parastatal« weiter, als parastaatliche Entwicklungsagentur. Die müßte ihre Existenz gegenüber Staat und Gebern nicht mit jedem Jahresbericht neu rechtfertigen, säße näher an den Finanztöpfen und bräuchte nicht bis zu 70% ihres Zeitbudgets für das Hausieren um Funds bei der Gebergemeinschaft aufzuwenden, wie es einige NGOs jetzt bereits tun. Die Tangopartner könnten sich dann sehen, wären aber eins. Anmerkungen: 1 David Barnard, zit. nach einer landesweiten Untersuchung des Independent Development Trust über die finanzielle Situation von 128 im Entwicklungsbereich tätigen NGOs, 6/1995 2 Independent Study, Development Resources Centre, Johannisburg o. J. 3 Quelle s. Anm. 1 4 »U-turn on proposed Bill« in: Mail & Guardian, 12.7.1996 Clemens Beck und Stefanie Demmler sind DiplomandInnen am Institut für Soziologie der FU Berlin. Ihren Berichten über die Situation von NGOs im neuen Südafrika liegen Studienaufenthalte in den südafrikanischen (Ex-)«Homelands« Ciskei, Transkei und Bophuthatswana zugrunde. | |||
