 |
Volltext |
||
| |||
| Sozialstandards Heiße Luft aus rauchenden Colts Die Debatte um Sozialklauseln im liberalisierten Welthandel von Michael Windfuhr Sollen Sozialstandards im Welthandel berücksichtigt werden? Kaum ein handelspolitisches Thema hat seit der großen Debatte über eine »Neue Weltwirtschaftsordnung« in den 70er Jahren soviel Staub aufgewirbelt. Kurz bevor in Südkorea die Arbeiter ihren Streik begannen, trafen sich in Singapur die Wirtschaftsminister der WTO-Staaten und konferierten über weltweite Arbeitnehmerrechte. Die Schärfe des Streits um die Einführung von Sozialklauseln läßt sich nur mit den veränderten Wettbewerbsbedingungen auf dem Weltmarkt erklären. Die enormen Wachstumserfolge der südostasiatischen Schwellenländer, die erfolgreich Marktanteile bei vielen Weltmarktprodukten gewonnen haben, lassen bei gleichzeitig steigenden Arbeitslosenzahlen in den Industrieländern eine Konfliktkonstellation entstehen, die das Thema hochbrisant werden läßt. Dabei sind die zugrundeliegenden empirischen Befunde überhaupt nicht eindeutig, und viele Schlußfolgerungen in der Debatte werden vorschnell und fälschlich gezogen. Unter dem Stichwort »core labour standards« (Kernarbeitsstandards) wurde das Thema bei der ersten Ministerkonferenz der neuen Welthandelsorganisation (WTO) Mitte Dezember in Singapur aufgegriffen. Vor allem für die USA war es eines der wichtigsten Themen der gesamten Konferenz. Die US-Handelsbeauftragte Charlene Barshefsky machte die Motivation der USA deutlich: Den USA gehe es nicht um weltweit einheitliche Mindestlöhne, sondern um die Nöte der eigenen Arbeiter. »Die nötige nationale Unterstützung für Handelsliberalisierung und für die WTO wird erodieren, wenn wir nicht die Sorgen der arbeitenden Menschen ernst nehmen und zeigen, daß Handel ein Weg zu greifbarem Wohlstand ist«. So hatten die USA und Frankreich bereits 1994 das Thema Sozialstandards im Welthandel zum Abschluß der Uruguay-Runde des GATT in Marrakesch auf die Tagesordnung gebracht. Auch der Widerstand gegen die Verankerung von Sozialstandards in der WTO entstand so bereits in Marrakesch. Indien, Malaysia und Pakistan wandten sich ausdrücklich gegen die Aufnahme des Themas im Rahmen der Welthandelsorganisation. Mit vielen anderen Ländern des Südens befürchten sie, daß solche Klauseln von den Industrieländern vor allem genutzt werden, um sich vor der wachsenden Konkurrenz aus den Schwellen- bzw. Niedriglohnländern abzuschirmen. Nichts Neues aus Singapur In Singapur erhielten sie jetzt Unterstützung auch von Industrieländerseite: Vor allem die Regierungen von Deutschland, England und Japan wiesen die Behandlung sozialer Fragen in der WTO zurück. Bundeswirtschaftsminister Rexrodt übernahm sogar die kulturrelativistische Argumentation über Menschenrechte von Regierungen wie Malaysia: »Soziale Fragen haben etwas mit der politischen Ordnung von Nationen und ihren gesellschaftlichen Werten als Ganzes zu tun. Solche fundamentalen, komplexen Konzepte können nicht mit handelspolitischen Maßnahmen behandelt werden [...]. Wir sollen keine Konfrontation über kulturelle und soziale Werte in die WTO tragen.« Genauso zerstritten wie die Regierungen traten in Singapur die Nichtregierungsorganisationen auf. Verschiedene NRO aus dem Süden, haben seit langem eine dezidierte Frontstellung gegen das Vorhaben eingenommen. Doch sind nach anfänglich fast einhelliger Ablehnung des Themas inzwischen sehr unterschiedliche Positionen anzutreffen. Über 500 mexikanische NRO haben sich zum Beispiel Ende August 1996 für Sozialklauseln im internationalen Handel ausgesprochen. Gewerkschaften aus den Industrieländern wie der Internationale Bund freier Gewerkschaften (IBFG) und eine wachsende Anzahl von sozialen Organisationen aus Ländern des Südens sprechen sich seit Beginn der Debatte für soziale Mindeststandards aus. Ihre Idee, bestehende Konventionen (Übereinkünfte) der ILO (International Labour Organisation) ? etwa solche zur Vereinigungsfreiheit oder zum Verbot von Kinder- und Zwangsarbeit ? in der WTO zu verankern, ist eigentlich naheliegend. Die ILO nämlich besitzt ? wie sonst im Menschenrechtsbereich auch ? keine Mechanismen zur Durchsetzung von Konventionen mittels Zwangsmaßnahmen. Die Mitgliedsstaaten einzelner Konventionen müssen lediglich regelmäßig über deren Einhaltung Bericht erstatten.1 Zudem existieren Beschwerdeverfahren. Die WTO hingegen bietet unter bestimmten Bedingungen die Möglichkeit, Länder, die gegen die Regeln verstoßen, durch Handelsmaßnahmen zu einer Verhaltensänderung zu zwingen. Deshalb ist der Gedanke verlockend, den »einzigen rauchenden Colt des UN-Systems«, wie dies ein GATT-Mitarbeiter kürzlich formulierte, auch für die Durchsetzung sozialer Standards zu nutzen. Im Abschlußdokument von Singapur wurde nun ein Kompromißvorschlag formuliert, der den Stand der Debatte im Rahmen eines Minimalkonsens zusammenfaßt, aber keine Neuerung bringt. Darin verpflichten sich die WTO-Mitgliedsstaaten, die international anerkannten Kernarbeitsstandards2 einzuhalten. Die ILO soll das entscheidende Gremium für die Behandlung dieser Standards sein. Gleichzeitig betonen die Staaten ihre Überzeugung, daß wirtschaftliches Wachstum und Entwicklung ? durch Handel und weitergehende Handelsliberalisierung gefördert ? zur Durchsetzung dieser »core labour standards« beitragen würden. Sie lehnen jede protektionistische Nutzung dieser Standards ab und betonen die Bedeutung der komparativen Kostenvorteile vor allem für Niedriglohnländer. Erstaunlich in Singapur war das sich durch fast alle Reden ziehende, einhellige Lob für die ILO ? hatte man doch den ILO-Generalsekretär Hansenne von der Tagung auf Druck einiger asiatischer Länder wieder ausgeladen. Solche plötzlichen Lobeshymnen auf eine nicht immer geliebte UN-Organisation wecken Mißtrauen. Tatsächlich argwöhnen Befürworter einer Sozialkausel, daß die hohe Bedeutung, die der ILO auf einmal zugemessen wird, nur dadurch zu erklären ist, daß eine wirksame Durchsetzung der Konventionen der selbst ja »waffenlosen« ILO durch die WTO letztlich vermieden werden soll. Wozu eigentlich Sozialklauseln? Es sind vor allem drei Argumente, die für Sozialklauseln ins Feld geführt werden: Zum einen wird die Globalisierung der Arbeitsmärkte angeführt und darauf verwiesen, daß Arbeitsplätze in Länder verlagert werden, die niedrigere Löhne und Lohnnebenkosten haben, z.B. nach Osteuropa oder Südostasien. Diese Entwicklung trifft in den Industrieländern einige Branchen besonders stark wie z.B. die Textil- und Bekleidungsindustrie und die Bauindustrie. Der empirische Befund ist allerdings längst nicht so dramatisch, wie oft dargestellt. Nach WTO-Angaben wird zwar etwa ein Viertel der weltweit produzierten Güter grenzüberschreitend gehandelt, doch immer noch machen die Auslandsinvestitionen in Ländern des Südens nur 2% aller Bruttoinvestitionen der Industrieländer aus. Dem stehen hohe Nachfragegewinne bei Investitionsgütern und anderen Produkten durch Entwicklungsländer gegenüber. Die Handelsbilanz der Industrieländer gegenüber Nicht- OECD-Ländern ist nach wie vor positiv. Die zweite Argumentation für die Einführung von Sozialklauseln betrachtet nicht nur die direkten Arbeitsplatzeffekte von Auslandsinsvestitionen, sondern die wachsende weltwirtschaftliche Konkurrenz. Die hohe Mobilität von Kapital, schnelle Telekommunikationsverbindungen, die wachsende Einheitlichkeit der Märkte und Marktregeln und die große Offenheit und Interdependenz zwischen den Volkswirtschaften führen nicht nur dazu, daß Arbeitnehmer weltweit in Konkurrenz zueinander treten, sondern bewirken auch, daß der Kostendruck Unternehmen zu enormer Rationalisierung antreibt. In der Tendenz könnte dies, so wird befürchtet, zu einer Angleichung der Löhne bzw. der Arbeitsbedingungen auf niedrigem Niveau führen. Die dritte Argumentation ist wesentlich begrenzter: Der Internationale Bund freier Gewerkschaften (IBFG) hatte im Rahmen der Debatte um Sozialklauseln 1994 den konkretesten Vorschlag vorgelegt. Fünf als zentral bewertete Konventionen der ILO (s. Anm.2) sollen im Regelwerk der WTO als verbindlich anerkannt werden. Wenn von Unternehmen in WTO-Mitgliedsstaaten systematisch gegen diese Konventionen verstoßen werde, sollte in Zusammenarbeit von ILO und WTO ein Konsultationsprozeß mit den Staaten beginnen. Sollten diese auch nach langer Zeit der Beratung und Hilfestellung solche Praktiken nicht beenden, könnten Handelssanktionen zur Durchsetzung der Konventionen zum Einsatz kommen. Dem IBFG ging es mit diesem Vorschlag vor allem um ein wirkungsvolles Instrumentarium bei schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen, z.B. Zwangsarbeit in Arbeitslagern. Das vielleicht größte Problem der Sozialklauseldebatte liegt darin, daß die vorgeschlagene Verankerung von Sozialklauseln in der WTO eigentlich nur Maßnahmen zur Lösung der im Rahmen der dritten Argumentation genannten Probleme bieten. Die Bezugnahme auf fünf Konventionen der ILO erlaubt es nicht, die in den weitergehenden Argumentationen angesprochenen Probleme einer zunehmenden Globalisierung zu lösen. Im Gegenteil: Auf der WTO-Ministerkonferenz wurden gleichzeitig mehrere Beschlüsse gefaßt, die den Liberalisierungs- und Deregulierungstrend beschleunigen werden. So konnten neue Übereinkommen erzielt werden, z.B. über die Liberalisierung des Handels mit Informationstechnologien oder über die Abschaffung von Zöllen für rund 450 Produkte der pharmazeutischen Industrie seitens der USA, der EU und sechs weiteren Ländern. Noch wichtiger dürfte die Einrichtung neuer Arbeitsgruppen innerhalb der WTO zum Verhältnis von Handel und Investitionen, zur Beziehung von Handel und Wettbewerbsrecht und zur Transparenz bei der Vergabe öffentlicher Aufträge sein. Damit wird eine bereits in der Uruguay-Runde eingeleitete Tendenz verstärkt: In der WTO werden zunehmend weit über den Handel hinausgehende Rechtsbereiche wie Wettbewerbsordnung, Investitionsregelungen etc. geregelt. Das WTO-Regelwerk verläßt damit den reinen handelspolitischen Rahmen und übernimmt weitergehende wirtschaftspolitische Funktionen (s. auch den Beitrag von Kurt Hübner in diesem Heft). Vor diesem Hintergrund scheint es zunächst erstaunlich, daß soziale und auch ökologische Aspekte außen vor gelassen werden. Schließlich gehören sie in der nationalen Wirtschaftspolitik zu den wichtigen Rahmenbedingungen. Aber bei der WTO ist es nicht anders als bei der EU. Wirtschaftspolitische Kerngebiete sind wesentlich leichter trans- oder supranational zu regeln. Auf verbindlichere sozialpolitische Regeln hingegen können sich auch in der EU die Mitgliedsstaaten nicht einigen. Innenpolitische Prioritäten Den USA, dem wichtigsten Befürworter von Sozialklauseln, geht es in der Debatte aber auch keinesfalls um eine Veränderung der Liberalisierungsdynamik. Für sie steht die innenpolitische Akzeptanz der WTO und ihrer Beschlüsse auf der Tagesordnung. Das gilt auch für Frankreich. Angesichts der vorhandenen Globalisierungsdynamik und der begrenzten Reichweite von Sozialklauseln, könnte das lautstarke Eintreten für solche Klauseln, nur dazu dienen, die innenpolitische Akzeptanz für weitere Liberalisierungen zu sichern. Die Forderungen nach weltweit einzuhaltenden Sozialstandards könnten Handlungsfähigkeit und Handlungsmöglichkeiten der Regierungen vorspiegeln, die tatsächlich jedoch den von den Globalisierungsprozessen betroffenen Arbeitern wenig Hilfe bringen werden. Dies ist ein Aspekt, den Gewerkschaften bei ihren Forderungen berücksichtigen sollten ? ist doch die WTO primär Instrument der globalen Liberalisierung und nicht gerade Institution zur Vertretung von Arbeiterinteressen. In Deutschland ist über die WTO bislang so wenig diskutiert worden, daß solche Fragen öffentlich noch kaum gestellt werden. Der Bundesminister braucht sich über Akzeptanzprobleme deshalb auch noch keine Sorgen zu machen. Anmerkungen: 1 Die ILO hat sehr viele Mitgliedsstaaten, manche Konventionen werden aber nur von 20 oder 30 Staaten ratifiziert (zur ILO s. auch iz3w Nr.206). Anders als bei der ILO müßten im Rahmen der WTO alle Mitgliedstaaten einmal bestehende WTO-Übereinkünfte auch ratifizieren. 2 Die Kernarbeitsstandards sind in den Abschlußdokumenten nicht näher definiert. Gemeint sind wohl v.a. die ILO-Konventionen, die auch der IBFG (s.u. im Text) in die Diskussion gebracht hat (Gewerkschaftsfreiheit, Tarifautonomie, Verbot von Zwangsarbeit und Kinderarbeit, gleiche Entlohnung von Mann und Frau). Michael Windfuhr ist Politikwissenschaftler an der Universität Heidelberg und Mitarbeiter von FIAN-International. | |||
