 |
Volltext |
||
| |||
| Neoliberalismus Von Bismarck zu Friedman Rentenreformen in Lateinamerika ? ein radikaler Systemwechsel als Vorbild? von Katja Hujo Nur noch wenige glauben, daß unsere Renten sicher sind. Das westeuropäische Modell des Wohlfahrtsstaates befindet sich in einer Krise ? und die Lösung soll diesmal aus Lateinamerika kommen. Chile mit seinen radikal marktorientierten Reformen dient als Vorbild: Dort ist 1981 unter Pinochet die Rentenversicherung privatisiert worden, d.h. jeder Arbeitnehmer zahlt seine Rentenbeiträge auf ein eigenes Konto in einem privaten Pensionsfonds ein. Und obwohl dieses neoliberale Verfahren schwerwiegende soziale Probleme mit sich führt, scheint bisher niemand dem alten System eine Träne nachzuweinen. In Lateinamerika ist das chilenische Rentensystem, das vor allem von der Weltbank als universelles Reformmodell sowohl für Industrie- als auch Entwicklungsländer postuliert wird, seit Anfang der 90er Jahre außerordentlich erfolgreich gewesen: Sieben weitere Länder haben bis heute ihre vordem staatlichen, umlagefinanzierten Rentensysteme reformiert und dabei das chilenische Modell mehr oder weniger kopiert. Fungiert nun zur Abwechslung die sonst eher durch Negativ-Schlagzeilen bekannte Region Lateinamerika als Musterbeispiel für eine erfolgreiche Reformpolitik? Oder trifft eher die Vermutung des argentinischen Wissenschaftlers Lo Vuolo zu, der Lateinamerika als Inspirationsquelle und Versuchslabor für die neue Rentenorthodoxie bezeichnet? In welchem ökonomischen und politischen Kontext hat die radikale Wende in der lateinamerikanischen Sozialpolitik stattgefunden? Und schließlich: Welche Konsequenzen sind ? ausgehend von der chilenischen Erfahrung ? für die Bevölkerung nach den Reformen zu erwarten? Die sozialen Sicherungssysteme in Lateinamerika entstanden zu Anfang des Jahrhunderts, folgten dem Bismarckschen Sozialversicherungssystem1 und deckten bis in die 60er Jahre beinahe den gesamten formalen Lohnsektor (inklusive Selbständige, Landarbeiter und Hausangestellte) ab. Zur selben Zeit, als versucht wurde, über eine binnenmarktorientierte Industrialisierungsstrategie eine nachholende Einwicklung einzuleiten, erreichte die Ausweitung von sozialen Leistungen durch den populistischen Wohlfahrtsstaat ihren Höhepunkt. Das damalige Rentensystem beruhte auf einem staatlich verwalteten Umlageverfahren, bei dem ArbeitnehmerInnen im Rahmen eines Generationenvertrages die laufenden Rentenauszahlungen über ihre Beiträge finanzierten. Allerdings waren die staatlichen Umlagesysteme in Chile und in anderen Ländern des Cono Sur Negativbeispiele für die Ausgestaltung eines solchen Rentensystems. Das war auf seine spezifische historische Entwicklung zurückzuführen: So wurden in Lateinamerika soziale Leistungen häufig auf Druck mächtiger Interessengruppen oder zur Erhöhung der sozialen Kontrolle durch den Staat gewährt. Ein Beispiel: Die sogenannten Dienstaltersrenten für höhere Beamte und Militärs in Chile konnten bis zu 100% des letzten Gehalts erreichen und wurden jeweils an aktuelle Lohnerhöhungen der entsprechenden Dienstgrade angepaßt, während normale Arbeiter nur Lohnersatzraten von ca. 65% erhielten, die zudem häufig durch unzureichende Inflationsanpassungen faktisch weiter gesenkt wurden. Die Folge war ein extrem zersplittertes Rentensystem mit unterschiedlichsten Leistungen und Zugangskriterien für verschiedene Berufsgruppen. Zusätzlich stimmte das Verhältnis von Beiträgen und Leistungen nicht mehr: Die Rentnerzahlen stiegen, die Beitragseinnahmen sanken, das Modell war nicht mehr finanzierbar. Ohne eine grundlegende gesellschaftliche Diskussion über die Ziele und Prinzipien sozialer Sicherung führen zu müssen, gelang es den Militärs in Chile, 1981 einen grundlegenden Systemwechsel in der Alterssicherung durchzusetzen. Die schon in der Wirtschaftspolitik praktizierten neoliberalen Grundsätze der »Chicago Boys« um den Wirtschaftstheoretiker Milton Friedman (siehe Kasten) wurden auf die Sozialpolitik übertragen: Das staatliche Wirken sollte auf ein Minimum beschränkt bleiben, und es wurde ein striktes individuelles Leistungsprinzip sowie Wettbewerb und eine liberale Marktordnung propagiert. Kernelement der neuen Rentenkonzeption sind seitdem die neugegründeten Pensionsfonds. Das sind private, gewinnorientierte Unternehmen, die die Pflicht-Rentenbeiträge der Arbeitnehmer auf individuellen Konten gutschreiben und in gesetzlich festgelegte Anlagen investieren. Mit der Privatisierung der Rentenversicherung in Chile ist also erstens nicht mehr der Staat Träger der Rentenversicherung, sondern private Unternehmen, die um die Beiträge der Versicherten mittels ihrer Gebühren (Verwaltung, Prämien für Invaliditäts- und Hinterbliebenenschutz) sowie um die erzielten Investitionserträge konkurrieren. Zweitens erfolgt die Finanzierung der zukünftigen Renten nunmehr über das Verfahren individueller Kapitaldeckung, d.h. an die Stelle einer festgelegten Rente (z.B. 70% des durchschnittlichen Nettolohns des Versicherten) und deren Finanzierung über die Beiträge der berufstätigen und einzahlenden Bevölkerung tritt die obligatorische individuelle Ersparnis für das Alter in Form festgelegter Arbeitnehmerbeiträge (z.B. 10% des Bruttolohns) ? Arbeitgeberbeiträge wurden abgeschafft und durch eine Erhöhung des Nettolohns kompensiert. Die neue Finanzierungsmethode legt drittens eine strikte Beitrags-Leistungs-Äquivalenz fest, da allein das angesparte Kapital zuzüglich der Verzinsung bei Renteneintritt über die Rentenhöhe jedes Versicherten entscheidet. Umverteilungselemente zwischen Versicherten bzw. Generationen und ein Risikoausgleich sind in Chile nicht vorgesehen: Neben dem Kontostand entscheiden individuelle Kriterien über die Rentenhöhe. Das bedeutet, daß Risiken wie Arbeitslosigkeit, Mutterschaft und Kindererziehungszeiten, eine längere Lebenserwartung von Frauen (Notwendigkeit längerer Rentenzahlungen) sowie die Versorgung von Hinterbliebenen nicht über die Solidargemeinschaft getragen und finanziert werden. Viertens verschwindet der chilenische Staat nicht einfach aus der Alterssicherung, ihm kommen lediglich andere Aufgaben zu. Er wird zwar langfristig aus der Trägerschaft der Rentenversicherung entlassen, da das private System für junge Erwerbstätige verpflichtend ist, dennoch sind seine Aufgaben und damit auch die finanzielle Belastung des Haushalts in Zukunft beträchtlich. Denn das alte System muß abgewickelt werden, d.h. laufende Rentenzahlungen sowie eine Kompensation für bereits im alten System geleistete Beiträge müssen finanziert werden. Zudem sind sowohl Aufsicht als auch Regulierung der privaten Pensionsfonds staatlich, und verschiedene staatliche Garantien sollen die Sicherheit des privaten Systems gewährleisten: Diese betreffen die Rentabilität der Pensionsfonds, den Konkursfall von Unternehmen und die Mindestrentengarantie, wenn die Versicherten mindestens zwanzig Jahre Beiträge geleistet haben. Schließlich werden beitragsunabhängige Sozialrenten für eine festgelegte Zahl von Versicherten (1994: 300.000) nach einer Bedürftigkeitsprüfung gewährt. Drei Säulen für die Weltbank... 1994 publizierte die Weltbank eine umfassende Studie zum Thema Alterssicherung (Averting the old age crisis. Policies to protect the old and promote growth), in der sie die dreisäulige Struktur der chilenischen Rentenversicherung ? also 1.) steuerfinanzierte, staatliche Armutsbekämpfung (Mindestrentengarantie), 2.) beitragsfinanzierte, private Pensionsfonds auf individueller Kapitaldeckungsbasis, 3.) freiwillige Ersparnis als Ergänzung der zweiten Säule ? als Reformmodell für die restliche Welt propagiert. Die Werbekampagne der Weltbank in Sachen Rentenreform sowie ihre strategische Rolle als externer Akteur für hochverschuldete Länder hat dazu beigetragen, daß mittlerweile in vielen Ländern des Südens private Rentenfonds eingeführt wurden. In Lateinamerika spielte jedoch die Verschärfung der Probleme der staatlichen Sicherungssysteme während der Verschuldungs- und Wirtschaftskrise in den 80er Jahren die Hauptrolle: Sie führte zu einer extremen Verschlechterung der öffentlichen Rentenleistungen. Als der Staat über Jahre hinweg nur die Hälfte der gesetzlichen Rentenleistungen ausgezahlt hatte, kämpften viele RentnerInnen gegen das Abrutschen unter die Armutsgrenze. Bilder von Demonstrationen und Sitzstreiks argentinischer Rentner gingen durch die internationale Presse. Das Vertrauen der Versicherten in die staatlichen Systeme war endgültig ausgehöhlt ? neoliberale Politik und radikale Reformen, die den freien Markt als Alternative zum versagenden Staat priesen, gewannen an Popularität. Dennoch waren die ersten Reformen der zweiten Generation in Lateinamerika keine reinen Kopien des privaten, chilenischen Modells, sondern folgten eher einem kombinierten Ansatz: So führten Peru (1993) und Kolumbien (1994) eine Wahlmöglichkeit zwischen einem öffentlichen, umlagefinanzierten System und einem vorwiegend privaten System auf individueller Kapitaldeckungsbasis ein. Beide Systeme existieren parallel und stehen somit in Konkurrenz zueinander. In Argentinien (1994) und Uruguay (1996) entstanden gemischte Modelle, bei denen eine staatliche, umlagefinanzierte Grundsicherung durch Pensionsfonds ergänzt wird. Die jüngsten Rentenreformen in der Region, die in Bolivien, El Salvador und Mexiko 1997 in Kraft traten, ähneln demgegenüber wieder mehr dem chilenischen, substitutiven Modell ? das staatliche Umlagesystem wird vollständig durch ein System mit individuellen Rentenkonten ersetzt. Die kombinierten Modelle gelten als »demokratische Variante« der chilenischen Reform. Zudem erscheinen sie als Kompromißlösung zwischen freien Marktwirtschaftlern einerseits und Befürwortern staatlicher Regulierung andererseits politisch eher akzeptabel und in ihren fiskalischen sowie sozialen Auswirkungen weniger radikal. Erste Auswertungen der chilenischen Erfahrung zeigen nämlich verschiedene Problemfelder auf. ...doch keine Sicherheit für den Durchschnittsbürger Die bisherigen Ergebnisse erfüllen die Erwartungen hinsichtlich der sozialen Leistungen der Rentenversicherung nicht: Der Anteil der chilenischen Bevölkerung, der im Alter mit Rentenleistungen rechnen kann, konnte nicht ausgeweitet werden, da nur abhängig Beschäftigte mit einem formalen Arbeitsverhältnis versicherungspflichtig sind. Selbständige können dem System zwar freiwillig beitreten, jedoch ist die Beitragsbelastung für den informellen Sektor zu hoch. Wenn Straßenhändler, kleine Handwerker etc. dennoch der allgemeinen Sozialversicherung beitreten, dann meistens, um in den Genuß von Krankenversicherungsleistungen zu kommen, während ihr Einkommen für die Beiträge zur Rentenversicherung nicht ausreicht. Entsprechend zahlen von den Selbständigen die wenigsten, und von den gesamten Versicherten nur ungefähr die Hälfte regelmäßig Beiträge. Ein hoher Anteil der Bevölkerung wird somit im Alter zu wenig Kapital angespart haben, um ausreichende Rentenleistungen zu erhalten. Über die Höhe der zukünftigen Renten kann keine zuverlässige Aussage gemacht werden, da die Risiken der Alterssicherung stark individualisiert worden sind, also z.B. vom langfristigen Realzins der Ökonomie und persönlichen Risikomerkmalen jedes Versicherten abhängen. Die garantierte Mindestrente (nach 20 Beitragsjahren!) und Sozialrenten betragen jedoch nur ca. 22% bzw. 12.5% des Durchschnittslohns. Ein weiteres Problem der neuen Regelung besteht darin, daß die Übergangskosten des Systemwechsels für den Staat beträchtlich sind. Laufende Renten sowie bereits erworbene Rentenansprüche müssen nämlich bezahlt werden, während ein Großteil der Beitragszahler auf die eigenen Konten einzahlt. Die Kosten für die staatlichen Garantien könnten ebenfalls auf hohem Niveau verharren, da viele Versicherte, insbesondere mit geringem Einkommen, auf eine Mindestrente angewiesen sind bzw. darauf spekulieren und ihr Einkommen entsprechend niedriger angeben. Entgegen allen Prognosen ist auch die marktwirtschaftliche Effizienz des privaten Versicherungsmarktes durch mehr Wettbewerb geringer als erwartet. Es sind bereits jetzt Konzentrationstendenzen zu beobachten und hohe Verwaltungskosten (v.a. durch Werbekosten) zu beklagen. Ob die Rentenreform durch die kapitalbildenden Pensionsfonds für den Wachstumserfolg Chiles seit den 80er Jahren mitverantwortlich ist, wie manche neoliberalen Ökonomen behaupten, kann weder empirisch noch theoretisch eindeutig belegt werden. Weniger umstritten ist hingegen ein positiver Impuls für die Entwicklung des chilenischen Kapitalmarktes und Finanzsektors: Immerhin hat das Fondskapital Ende 1997 bereits ca. 44% des Bruttoinlandsprodukts (US$ 29.6 Mrd.) erreicht. Für die Gesamtwirtschaft jedoch wurden die Erwartungen in die privatisierten Alterssicherungssysteme bislang nicht erfüllt. Auch ist bereits jetzt feststellbar, daß die negativen sozialen Folgen der Reformen immens sind. Die Einführung der individuellen Kapitaldeckung in den neuen Rentenmodellen schließt wie gesehen Elemente der Umverteilung und des Risikoausgleichs aus, die eine soziale Gerechtigkeit herstellen können. Entsprechend sind Frauen und Familien, Arbeitslose und Beschäftige des informellen Sektors sowie Teile der ländlichen Bevölkerung extrem benachteiligt: Bei Frauen bewirken niedrigere Löhne, Kindererziehungszeiten und eine längere Lebenserwartung erheblich niedrigere Rentenleistungen als für Männer, während generell Ausfallzeiten aufgrund von Arbeitslosigkeit, familiären Verpflichtungen oder zu geringem Einkommen sogar den Bezug der Mindestrente in Gefahr bringen. Der ideale Versicherte ist hingegen männlich, alleinstehend, mit einem sicherem und gut bezahlten Arbeitsverhältnis, so daß auch noch die steuerbegünstigten freiwilligen Beiträge die spätere Rente aufstocken können. Offensichtlich charakterisieren diese Merkmale jedoch nicht den Durchschnittsbürger in Lateinamerika. Bezeichnend ist auch, daß Angehörige von Militär und Polizei weiterhin eine staatlich garantierte Rente beziehen. Kein Vertrauen in den Staat Was sind also die eigentlichen Gründe für die radikalen Reformen, wenn die Kosten eines Systemwechsels immens sind, der Staat vielfältige Garantien und Leistungen der Grundsicherung übernehmen muß, die zukünftigen Renten von der Stabilität und Rentabilität des Finanzsektors abhängen und soziale Aspekte weitgehend unberücksichtigt geblieben sind? Einerseits wird über die Reformen versucht, die Rentensysteme ökonomisch zu instrumentalisieren, da durch die Privatisierung sowohl eine auf lange Zeit gesehene Entlastung des Staatshaushalts als auch positive Wachstumsimpulse erwartet werden. Zweitens bedeutet die Umstellung von staatlichen Sozialleistungen, die einen einklagbaren Anspruch aller BürgerInnen darstellen, auf eine zielgruppenorientierte Sozialpolitik eine Erhöhung des staatlichen Handlungsspielraumes: Die Kriterien für eine sogenannte Bedürftigkeit können flexibel, je nach Höhe der vorhandenen finanziellen Mittel, festgelegt werden. Dies wird in Chile besonders an der willkürlich festgelegten Zahl von Sozialrenten (300.000) deutlich, die weit unter dem tatsächlichen Bedarf liegt. Und schließlich wird radikalen Reformen in der Region in der öffentlichen Meinung eine höhere Glaubwürdigkeit zugesprochen, als Umgestaltungen innerhalb der bestehenden Systeme. Hier würden etwa eine Erhöhung des Rentenalters bzw. Kürzungen der Ersatzraten deutlich sichtbare Verluste für die Versicherten bedeuten, während im Rahmen der Privatisierung Einschnitte weniger transparent sind. Zusammen mit den staatlichen Institutionen haben auch die sozialen Sicherungssysteme in Lateinamerika das Vertrauen der Bevölkerung verspielt. Entsprechend verständlich erscheint die verbreitete Euphorie selbst unterprivilegierter Gruppen gegenüber privaten, marktwirtschaftlichen Lösungen, die den Zugriff von Politikern weitgehend verwehren sollen. So wird auch in Kauf genommen, daß die großen Gewinner der Reformen die mächtigen in- und ausländischen Finanzkonglomerate sind, die als Eigentümer hinter den Rentenfonds stehen, während das letzte Risiko der Versicherte bzw. der Staat trägt. Ob die sogenannten Kompromiß-Lösungen, d.h. eine Kombination aus staatlicher Alterssicherung und privaten Rentenfonds, langfristig nachhaltig und sozial verträglicher sind, bleibt abzuwarten: Die Weltbank propagiert allerdings diese gemischten Modelle bereits als taktischen Zwischenschritt auf dem Weg zur Einführung eines rein privaten Modells à la Chile. Anmerkung: 1 Das Bismarcksche Sozialversicherungsgesetz wurde 1878 gleichzeitig mit dem Sozialistengesetz eingeführt, um nach dem Motto »Zuckerbrot und Peitsche« die soziale Frage zu entschärfen. Erstmals wurden durch gesetzlich geregelte Einrichtungen weite Kreise der Bevölkerung gegen Risiken gesichert, die die Existenzgrundlage des einzelnen zu beeinträchtigen drohten. Katja Hujo ist Diplom-Volkswirtin und Doktorandin am Lateinamerika Institut (LAI) der Freien Universität Berlin. Chicago meets Santiago Am 11. September 1973 putschte sich General Augusto Pinochet an die Macht. In Programm und Politik der Junta stachen zwei Elemente hervor: zum einen politische Repression einhergehend mit der Abschaffung der demokratischen Institutionen, zum anderen eine Wirtschaftspolitik, die auf der Grundlage eines orthodoxen Liberalismus, wie ihn die wirtschaftswissenschaftliche Schule um den Monetaristen Milton Friedman in Chicago vertrat, eine kapitalistische Neuordnung anstrebte. Der autoritäre Staat à la Santiago traf sich mit der totalen Deregulierung der Wirtschaft und des Sozialen à la Chicago. In einer ersten Phase der schrittwei- sen Liberalisierung der Wirtschaftspolitik (1973-74) saßen die Technokraten der Chicago-Schule noch überwiegend in untergeordneten Regierungsfunktionen. Dies sollte sich 1975 ändern: Zur Bekämpfung der hohen Inflationsrate wurde ein »Schock- programm« in die Wege geleitet. Mit einer restriktiven Geldpolitik sollte das Haushaltsdefizit reduziert werden. Dabei kam es zu massiven Entlassungen von Staatsbediensteten. Die Schockpolitik führte zu einer tiefen Rezession, in der Folge verstärkten die Chicago-Boys, die nun an der Schaltstellen der Macht saßen, ihre Politik der Deregulierung und Öffnung der Wirtschaft: über die Liberalisierung des Finanzsektors, die Privatisierung von Staatsunternehmen und die Senkung der Zölle ? in diese Phase fiel auch die Zerschlagung des staatlichen Rentensystems. Ende der 70er Jahre erlebte die chilenische Wirtschaft dann einen kurzen Boom, es wurde von einem »chilenischen Wirtschaftswunder« gesprochen. Nach einigen externen Veränderungen zu Beginn der achtziger Jahre ? Verschlechterung der ?terms of trade?, Anstieg der internationalen Zinsraten und Ausbleiben des Zuflusses ausländischer Kredite ? folgte erneut eine wirtschaftliche Krise. Anfang 1985 begann die letzte Phase neoliberaler Wirtschaftspolitik unter dem Militärregime, der »Neoliberalismus der zweiten Generation«. Die Grundziele blieben dieselben, und die Mehrzahl der eingeleiteten Reformen wurden weitergeführt oder sogar vertieft. Dennoch zeigte man sich gegenüber den Anliegen der Unternehmerschaft flexibler und weniger dogmatisch als die Chicago-Boys. So wurde auf die Wahrung eines für die Exportwirtschaft günstigen Wechselkurses geachtet, und es wurden Preisgarantien für bestimmte landwirtschaftliche Produkte gewährt. In der sozialen Frage sollte sich aber nichts ändern: Sozialausgaben und der Wohnungsbau wurden gekürzt und die Lohnentwicklung vom erneut einsetzenden Aufschwung abgekoppelt. | |||
