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| Entwicklungspolitik Geld für die Welt Die Weltbank fördert die Privatisierung der Entwicklungspolitik von Barbara Unmüßig Eigentlich ist die Weltbankgruppe seit den 60er Jahren eine Institution zur Versorgung der Länder des Südens mit Krediten für entwicklungsrelevante Projekte. Als »entwicklungsrelevant« gilt heute aber mehr denn je die Förderung der Privatwirtschaft. Um hier nicht den Anschluß zu verlieren, bemüht sich die Weltbank inzwischen mehr und mehr um Unternehmen und Konzerne aus Industriestaaten, die im Süden investieren möchten. Weltbankpräsident James Wolfensohn riß mit seinem Vortrag in der Friedrich-Ebert-Stiftung das Bonner Publikum im November 1997 zu Begeisterungsstürmen hin. Eloquent und mit Fakten gespickt, erläuterte er den Zuhörern die aktuellen Trends der Weltwirtschaft. Er referierte über die seit Beginn der 90er Jahre stark gestiegenen privaten Kapitalflüsse und ausländischen Direktinvestitionen in die Dritte Welt und beklagte den gleichzeitigen Rückgang der öffentlichen Entwicklungshilfe. Er erwähnte auch, daß vom neuen Kapital- und Investitionssegen nur wenige Länder vor allem in Asien und Lateinamerika profitieren. Der Löwenanteil der privaten Kapitalflüsse fließt nämlich in ganze zwölf Länder mittleren Einkommmens, während sich die armen und ärmsten Länder gerade einmal 6% des weltweiten privaten Geldkuchens teilen müssen. Wie die Bank auf diese weltwirtschaftlichen Entwicklungen reagiert, wäre die Frage des Abends gewesen. Stellt sie sich dem Trend entgegen? Wie geht sie dabei mit ihrem alten Dilemma um, einerseits die erste Entwicklungsadresse für das 21. Jahrhundert und zugleich eine öffentliche Bank zu sein, die sich im internationalen Finanzgeschäft behaupten muß? Darüber ließ Wolfensohn sein Publikum aber im Dunkeln. Geschickt präsentierte sich der frühere Investmentbanker als Entwicklungspolitiker, dem Gesundheitsfürsorge, Bildung und der Kampf gegen Korruption zum Herzensanliegen geworden sind. Ein großer Teil der aktuellen Geschäftspraxis der Weltbankgruppe (s. Kasten) sieht jedoch ganz anders aus. Die Finanzausstattung von Projekten zur unmittelbaren Armutsüberwindung oder zum Umweltschutz ist rückläufig. Die Förderung des privaten Sektors, d.h. die Bereitstellung von Mitteln für Investitionen privater Wirtschaftsunternehmen aus Industrie- und (in weit geringerem Umfang) aus Entwicklungsländern, mit neuen Kredit- und Garantielinien, gehört dagegen zum schnellstwachsenden Geschäftsbereich der Bank. Umbruch unter Druck Als Wolfensohn wenige Monate nach den Feierlichkeiten zum 50. Geburtstag der Bretton-Woods-Zwillinge (IWF und Weltbank) seinen Job als Präsident der Weltbankgruppe antrat, befand sich die Bank unter Legitimationsdruck. Zwischen 1990 und 1996 haben sich zwar die Netto-Finanzströme in die Dritte Welt von 100 Mrd. auf 284 Mrd. US-Dollar erhöht. Jedoch entfallen nur noch knapp über 44 Mrd. US-Dollar davon auf die weltweite öffentliche Entwicklungshilfe (ODA).1 Die starke Zunahme privater Kapitalströme in einige Länder der Dritten Welt seit Anfang der 90er Jahre und der gleichzeitige dramatische Rückgang öffentlicher Finanztransfers bescherte der Bank einen Bedeutungsverlust als weltwirtschaftlicher Akteur. In ihrer Funktion als Kapitaltransferierer ist sie immer weniger gefragt, da sie für die profitorientierten Privatinvestoren aus den Industrieländern nicht unbedingt die erste Adresse bei deren Suche nach Kreditgebern für Unternehmungen in der Dritten Welt ist. Besonders vom Rückgang der öffentlichen Finanztransfers ist zudem die Weltbanktochter IDA betroffen. Sie vergibt hochkonzessionäre Kredite an arme Länder. Für diese Länder sind IDA-Kredite häufig die einzige Möglichkeit, an internationales Kapital heranzukommen. Die IDA speist sich vor allem aus Zuschüssen öffentlicher Haushalte. Bei der letzten Verhandlungsrunde zu ihrer Finanzausstattung (1996-1999) kamen statt der von der Weltbank angestrebten 33 Mrd. DM vor allem wegen der Weigerungshaltung der USA nur ca. 24 Mrd. DM zusammen.2 Die Daten über die steigenden privaten Kapialflüsse in die Dritte Welt beflügelten vor allem neoliberale Weltbankkritiker. Diese sehen in den öffentlich subventionierten IDA-Krediten einen Verstoß gegen den Grundsatz freier internationaler Kapitalmärkte. »Niemand würde die Weltbank unter heutigen Umständen erfinden. Damit sie nützlich wird, sollte sie weniger tun.« Mit diesen Worten leitete das Wirtschaftsmagazin Economist Anfang März 1997 einen Artikel über die Rolle der Weltbank in der Entwicklungsfinanzierung ein. Derart politisch und finanziell unter Druck geraten, war Wolfensohns Leitfrage bei seinem Amtsantritt, welchen Platz sich die Weltbank im institutionellen Gefüge der Weltwirtschaft im 21. Jahrhundert sichern kann. Wolfensohns Orientierungsphase scheint einen ersten Abschluß gefunden zu haben: Den Globalisierungsprozeß noch aktiver zu begleiten und ihn mit der Förderung des Privatsektors selbst voranzutreiben, ist der Kern seiner Botschaft. Privat voll engagiert Angesichts der wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen setzt Wolfensohn ganz auf das Weltbankengagement im Privatsektor. Die institutionellen Eigeninteressen der Bank ? vor allem die Sicherung der eigenen Kapitalbasis und der Kreditwürdigkeit auf den internationalen Kapitalmärkten ? lassen sich nicht mit Schwerpunkten in der Armutsbekämpfung und im Umweltschutz verwirklichen. Aufträge für Firmen im Norden waren dagegen schon immer ein »überzeugendes« Argument für die politische und finanzielle Unterstützung der Weltbank durch die reichen Mitgliedsstaaten. So bringt jeder von den Deutschen eingezahlte US-Dollar 1,47 US-Dollar an Aufträgen für deutsche Firmen und Berater zurück.3 Diese besondere Hebelfunktion der Weltbank ist ein überzeugender »Werbeträger« für eine Klientel, die bei ihren nördlichen Regierungen mit mehr Einfluß und Verhandlungsmacht ausgestattet ist als die Armen in der Dritten Welt und NGOs in Nord und Süd. Nun besteht eine der Hauptaufgaben der Weltbank seit jeher darin, den privaten Kapitalfluß in die Dritte Welt und jüngst auch nach Osteuropa zu erleichtern und anzuregen. Und seit den 80er Jahren gehört auch die Privatisierung staatlicher Betriebe und der Abbau von Barrieren für Direktinvestitionen und Handel zu den Prioritäten ihrer Strukturanpassungsprogramme. Jetzt allerdings baut die Weltbankgruppe ihr Instrumentarium und das Finanzvolumen ihrer Geschäftstätigkeit zur direkten Förderung von privaten Wirtschaftsunternehmungen im Süden aus. Dabei stehen ihr zwei Organisationen zur Verfügung: Die Internationale Finanz Corporation (IFC) ? sie wurde bereits 1956 gegründet, übernimmt Beteiligungen und vergibt Kredite vor allem an Privatunternehmen ? und die Multilaterale Investitionsgarantieagentur (MIGA). Diese operiert erst seit 1989 und versichert private ausländische Direktinvestitionen gegen politische und wirtschaftliche Risiken. Die IFC und die MIGA haben ihre Geschäfte zuletzt beträchtlich ausgeweitet (1995 um 28 bzw. 80%) und weisen die höchsten Wachstumsraten aller Weltbankinstitutionen aus. »Die IFC der Zukunft wird eine viel größere Institution sein als heute,« prognostizierte jüngst ihr Vizepräsident Jannik Lindbaek. Außerdem haben die Exekutivdirektoren der Weltbank jetzt auch deren Möglichkeiten erweitert, direkt Kredite und Garantien an Firmen zu vergeben. Bisher waren Kredite der IBRD fast ausschließlich Regierungen vorbehalten. So fließt ein immer größerer Teil der gesamten Weltbankgruppengelder direkt in den Privatsektor. Zwar kann es entwicklungspolitisch durchaus sinnvoll sein, ineffiziente und defizitäre Staatsbetriebe zu privatisieren, Subventionen zu streichen und private Firmen im Süden zu fördern. Jedoch zeigt die Geschäftspraxis von IFC und MIGA, daß ihr Instrumentarium z.B. den Bedürfnissen kleinerer und mittlerer Firmen, die Kleinkredite benötigen, nicht angemessen ist. In ihrer Geschäftspraxis kopieren beide vielmehr ? wie andere profitorientierte Finanzierungsgesellschaften auch ? weitgehend den Markt: Im Fall der IFC konzentrierten sich 1995 zwei Drittel des gesamten Projektbudgets auf die zwölf Länder, die ohnehin sehr viele private Kapitalflüsse erhalten. Auf Afrika südlich der Sahara entfielen im gleichen Jahr gerade einmal 10% der Beteiligungen ? weniger als auf Argentinien alleine. Die MIGA konzentriert sich noch stärker auf die attraktiven Schwellenländer. Außerdem begünstigen Beteiligungsgesellschaften aus Rentabilitätsgründen eher konventionelle private Großprojekte wie etwa Kraftwerke, Zement- und Papierfabriken. Zwischen 1990 und 1995 finanzierte die IFC Projekte, die durchschnittlich ein Volumen von 79 Mio. Dollar aufwiesen (MIGA: 55 Mio.Dollar). Stolz verkündete die MIGA 1995, daß sie mit Projekten im Wert von 500 Mio. Dollar 900(!) Arbeitsplätze geschaffen habe. Zudem gelten Umwelt- und Sozialrichtlinien, wie sie für die Kredite von IDA und Weltbank nach einer Projektprüfung vorgeschrieben werden können, nicht in gleicher Weise für IFC und MIGA. Beide sind häufig an besonders umweltschädlichen Produktionen (Erdölerschließung, Goldminen usw.) beteiligt. Griff in die Mottenkiste Die Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen, vor allem im Energie-, Telekommunikations- und zunehmend im Verkehrssektor, früher ein klassisches staatliches Betätigungsfeld, wird mehr und mehr von privaten Firmen und Banken v.a. aus dem Norden übernommen. Mit ihrem erweiterten Instrumentarium hat die Weltbank also gerade rechtzeitig auf diese Entwicklung reagiert, um im Geschäft zu bleiben. Mit der Ausweitung der Privatsektorförderung verstärkt sie allerdings die weltwirtschaftlichen Ungleichheiten, statt sie auszugleichen. Die ärmsten Staaten vor allem in Afrika sind die doppelten Verlierer: Sie sind nicht nur von den privaten Kapitalströmen weitgehend abgehängt, sondern auch von den rückläufigen öffentlichen Ressourcentransfers betroffen, die sich immer mehr Länder (s. Osteuropa und Mittelasien) teilen müssen. Finden Kredite an Privatunternehmen und Risikogarantien doch einmal ihren Weg in die Ökonomien Afrikas, dann fließen sie zum größten Teil in den Exportsektor, in dem in der Regel vor allem ausländische Firmen und multinationale Konzerne aktiv sind. Denn in den armen Ländern Asiens, Lateinamerikas und Afrikas fehlt es an lokalen Unternehmen, an Managementkapazitäten und einem einheimischen Finanzsektor, der Mittel für Privatisierungen oder privat finanzierte Infrastrukturinvestitionen mobilisieren kann. Die IFC versucht zwar, mit kleineren und mittleren afrikanischen Unternehmen zu kooperieren ? erschreckend ist jedoch, wie sie gerade in afrikanischen Ländern deren Rohstoffvorkommen als komparativen Vorteil sieht. Im Visier hat sie dabei nämlich nicht den Aufbau verarbeitender Industrien. Vielmehr sollen die Erlöse solcher geförderter Extraktionsindustrien die soziale Entwicklung voranbringen. Damit kehrt die Weltbank zur Entwicklungspolitik der 60er Jahre zurück. Indem sie auf den sog. Trickle-down-Effekt ihrer Investitionen setzt (irgendwann kommt auch etwas bei den Armen an), greift sie in die Mottenkiste der Modernisierungsstrategie. Ein besonders krasses Beispiel für diese Förderschiene ist ein geplantes Projekt, im Süden des Tschad Erdölquellen zu erschliessen und eine Pipeline an die Küste Kameruns zu bauen. Nutznießer einer geplanten IFC-Finanzierung wären in erster Linie die Ölmultis Exxon, Elf Aquitaine und Shell. Zur Integration der modernen oder exportfähigen Sektoren der Länder des Südens in die Weltwirtschaft gehört aber auch eine Sozialpolitik, die sich nicht allein auf klassische Sektoren (Gesundheit, Bildung) konzentriert. Eine Rolle der Weltbank sieht Wolfensohn hier vor allem im Aufbau strukturell wichtiger wohlfahrtsstaatlicher Institutionen, wie einer Sozialgesetzgebung mit Kranken- und Rentenkassen. Solche Programme und Reformen sollen mit Krediten der IDA finanziert werden. Ähnliches ist letztlich auch für den Umweltbereich (GEF) intendiert. Für beide aus öffentlichen Mitteln gespeisten Fonds gilt jedoch, daß ihre Finanzausstattung viel zu gering ist, als daß sie die sozialen und ökologischen Folgen der geförderten Wirtschaftspolitik auch nur annähernd ausgleichen könnten. Kundenfreundliche Angebote Um wie vorgesehen den investitionsbereiten Privatsektor v.a. der Industriestaaten ansprechen zu können, muß die Bank auch bessere Dienstleistungen anbieten. Ihre 1997 gestartete Reorganisation ist eng mit der angestrebten Anwerbung des Privatsektors verknüpft. Eine »ergebnisorientierte Kultur« in die schwerfällige Organisation einzuführen und sie »kundenorientiert« zu gestalten, ist das erklärte Ziel Wolfensohns. Nahtlos ins Konzept der Privatsektorförderung paßt auch, daß die Weltbank seit einiger Zeit die Projektrichtlinien für IBRD- und IDA-Kredite durchforstet, deren Handhabung als schwerfällig und bürokratisch gilt. NGOs kritisieren, daß dabei nun die in vielen Jahren erstrittenen sozialen und ökologischen Grundprinzipien für die Projektförderung über Bord geworfen oder zu unverbindlichen Empfehlungen verwässert werden. Dennoch dürfte feststehen, daß ein großer Teil des Privatsektors die neuen Angebote der Weltbank im Private-Public-Partnership Geschäft nur dann in vollem Umfang akzeptieren wird, wenn sie weder mit zu vielen Auflagen und Verzögerungen noch mit zuviel Öffentlichkeit und Transparenz verbunden sind. Die Weltbankgruppe hat sich nach einer kurzen Legitimationskrise ideell und in ihrer Geschäftspolitik dem liberal-globalen 21. Jahrhundert angepaßt. Ihre entwicklungspolitischen Ambitionen richtet sie auch aus institutionellem Eigeninteresse immer mehr an der lukrativen Förderung des Privatsektors aus. Soziale, umweltrelevante und institutionelle Initiativen werden dann gefördert, wenn sie funktional für die modernen Sektoren einer Volkswirtschaft sind. Für die Abermillionen Menschen jedoch, die in den modernen weltmarktfähigen Sektoren keinen Platz finden, hat die Weltbank, die sich gerne die Entwicklungsagentur des 21. Jahrhunderts nennen möchte, (außer Katastrophenhilfe) kein Konzept. Anmerkungen: 1 Diese ist weiter rückläufig und liegt nominal unter dem Niveau von 1990. Von dieser Summe fließen außerdem inzwischen 12% in Flüchtlings- und Nothilfemaßnahmen (1990 waren es nur 2%). 2 Auch die Hoffnungen der Weltbank, mehr öffentliche Mittel für den Umweltschutz mobilisieren zu können, haben sich als trügerisch erwiesen. Die Globale Umweltfazilität (GEF) hat für drei Jahre gerade einmal etwas mehr als 2 Mrd. US-Dollar zur Verfügung. 3 Anfang Januar gab das BMZ bekannt, daß es einen Treuhandfonds für Beratungsleistungen bei der Weltbank eingerichtet hat. Mit solchen länderbezogenen Trust Funds finanziert die Weltbank projektvorbereitende Maßnahmen. Sie begünstigt dabei Beratungsfirmen aus dem Land, welches den Trust Fund dotiert. Damit sichert sie nicht nur der deutschen Consulting Industrie Aufträge. Ebenso werden Weichen für deutsche Auftragnehmer und Technologien gestellt. Barbara Unmüßig arbeitet für die NGO ?WEED? (Weltwirtschaft, Ökologie & Entwicklung) in Bonn. | |||
