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| Umwelt und Entwicklung Schnecken in Sackgassen Umwelt- und Entwicklungspolitik fünf Jahre nach Rio von Barbara Unmüßig »Die UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung im Jahre 1992 muß zu einer neuen Dimension internationaler Umweltpartnerschaft und entwicklungspolitischer Zusammenarbeit führen. Diese Konferenz muß den Weg aufzeigen (...), der zum Frieden der Menschen mit der Natur führt. Die Ausbeutung des Menschen durch den Menschen ist für uns überwunden worden. Wir müssen auch die Ausbeutung der Natur durch den Menschen beenden. (...) Die Kosten eines Nichtstuns sind dramatisch ? es wird weltweit nur Verlierer geben (...).« Als Ex-Umweltminister Klaus Töpfer mit diesen Worten im Oktober 1989 vor der UN-Generalversammlung, die die UNCED in Rio de Janeiro 1992 beschloß, neue Dimensionen internationaler Umweltpartnerschaft einforderte, hofften viele, die weltweite Umweltproblematik könnte zum internationalen Spitzenthema avancieren und das Nord-Süd-Verhältnis auf eine neue Grundlage gestellt werden. Hatte doch die Verknüpfung umwelt- und entwicklungspolitischer Fragestellungen in internationalen Umweltabkommen in den 80er Jahren entscheidende Impulse erhalten. Vor allem mit dem wachsenden Informations- und Bewußtseinsstand über die globale Klimaproblematik wurde die Interdependenz zwischen Nord und Süd deutlicher denn je. Unter dieser global-ökologischen Perspektive verknüpften die Regierungen der Dritten Welt die alte Nord-Süd-Frage der Verteilungsgerechtigkeit (Weltwirtschaftsordnung) mit den neuen Forderungen an eine globale Umweltpolitik. Die Regierungen der Industrieländer waren zwar weniger an der Überwindung des ungleichen Weltwirtschaftssystems interessiert ? auf der Suche nach Lösungsstrategien im Streit um künftige »Nutzungs- und Verschmutzungsrechte« nahmen sie jedoch die thematische Ausweitung des sogenannten »Erdgipfels« auf Entwicklungsfragen inkauf. Zudem versprachen sich mit der UNCED die Vereinten Nationen selbst eine politische Aufwertung. Obwohl bis dahin durchaus unterschiedliche Erfahrungen mit internationaler Umweltpolitik zu Buche standen ? etwa zur Problemlösungsfähigkeit internationaler Umweltregime und zur Wirksamkeit der über 60 bedeutenden multilateralen Umweltübereinkommen, die seit der Stockholmkonferenz 1972 abgeschlossen worden sind ? bot sich die UNO als Regulierungsrahmen an, weil sie als Garant für die Integration der Länder der Dritten Welt in die neuen internationalen Verhandlungsprozesse gilt. Für die internationale Umweltpolitik vermochte UNCED tatsächlich vertragliche Weichen zu stellen. Mit der Klimarahmenkonvention, der Konvention zum Schutz der biologischen Vielfalt, der Konvention gegen die Ausbreitung der Wüsten sind völkerrechtsverbindliche Beschlüsse gefaßt worden. Die Agenda 21, das eigentliche Herzstück der Rio-Konferenz, benennt in mehr als 40 Kapiteln Handlungsfelder und Leitgedanken für die Lösung der öko-sozialen Probleme im nächsten Jahrhundert und mit der Commission on Sustainable Development (CSD) wurde bei der UNO eine institutionelle Einheit geschaffen, die die Fortschritte bei der Umsetzung der Agenda-21-Ziele überprüfen und vor allem dem Süden ein neues Forum schaffen soll. Modernisierer gegen Konservierer Allerdings fiel bereits der Prozeß um die UNCED Anfang der 90er Jahre in einen Zeitraum, in dem sich die nationalen Volkswirtschaften und die Weltwirtschaft in einem tiefgreifenden Umbruch befanden. Das Leitbild der »nachhaltigen Entwicklung«, das mit der UNCED einen Durchbruch in der internationalen Diskussion erzielt hat, steht mit seiner Orientierung auf Umweltverträglichkeit, soziale Gerechtigkeit und Zukunftsfähigkeit im Gegensatz zur dominanten Wirtschaftstheorie und -praxis. So haben die Industrieländer in Rio zwar die Hauptverantwortung für die globale Ökologiekrise und für die Korrektur der ökologischen Fehlentwicklung übernommen ? keines dieser Länder hat jedoch seitdem ernsthaft damit begonnen, den ressourcenfressenden und umweltbelastenden Produktions- und Lebensstil zu ändern. Die Haupttrends globaler ökologischer Probleme ? Klimaveränderungen, großflächige Vegetationszerstörungen wie Entwaldung, Bodenerosion, der Verlust biologischer Vielfalt und die Verknappung und Verschmutzung des Wassers ? sind ungebrochen. Die eingeleiteten Prozesse bewegen sich aufgrund zahlreicher divergierender Interessen im Schneckentempo oder stecken in der Sackgasse. Die weltweite wissenschaftliche und öffentliche Debatte über die Zukunftsfähigkeit bzw. »dauerhafte Entwicklung« beeinflußt die Geschäftspolitik der internationalen Finanzinstitutionen oder die staatliche Handels- und Exportförderpolitik offensichtlich nicht. Bisher sind Umweltschutzklauseln im Regelwerk der Welthandelsorganisation (WTO) nicht vorgesehen. Nicht geregelt ist zudem das Verhältnis der WTO zu multilateralen Umweltabkommen, die Handelsbeschränkungen zum Erreichen ihres Schutzzieles vorsehen. Bei internationalen Verhandlungen hat sich das Leitbild öko-sozialer Entwicklung nicht entfalten können. Weiterhin bleibt zudem die nachholende Entwicklung das dominante Paradigma der Eliten im Süden. Extrem gespalten ist somit weltweit der Diskurs zwischen denen, die globale Gerechtigkeit in einem endlichen Umweltraum sozial und ökologisch für zukunftsfähig halten und deshalb drastische Grenzen und Reduktionen umweltzerstörender und belastender Produktion und Emissionen aller Art fordern, und denen, die die Ausdehnung der Grenzen als Garantie für Wirtschaftswachstum und materiellen Wohlstand als notwendig betrachten. Die Spaltung zwischen alten Modernisierungsstrategien und dem Ziel einer ökologisch-sozial tragfähigen Entwicklung spiegelt sich auch in der internationalen und der staatlichen Entwicklungspolitik wider. International unterstützen Finanz- und Entwicklungsinstitutionen die Trends der Weltwirtschaft. Der IWF und besonders die Weltbank fördern durch Strukturanpassungsprogramme und die Unterstützung privatwirtschaftlicher Investitionsprojekte sowie infrastruktureller Rahmenbedingungen vor allem im Energie- und Verkehrsbereich die Integration der Volkswirtschaften in den Weltmarkt.1 Eine vom WWF-International u.a. mit finanzieller Unterstützung des ?Bundesministeriums wirtschaftliche Zusammenarbeit? (BMZ) durchgeführte vergleichende Länderstudie belegt, daß damit so gut wie nie ein ökologisch und sozial nachhaltiger Entwicklungsweg bestritten wird. Auf staatlicher Ebene flankiert die deutsche Entwicklungspolitik offener denn je klassische außenwirtschaftliche und außenpolitische Interessen, die von einer ökologischen Dimension in der Regel weit entfernt sind. Dem entspricht die Länderschwerpunktsetzung des BMZ: Länder wie China, Indonesien und die Türkei stehen an erster Stelle in der bundesdeutschen Entwicklungszusammenarbeit. Eigennutz und Umweltschutz Im folgenden soll anhand der Biodiversitäts- und der Klimapolitik sowie dem Nord-Süd-Finanztransfer gezeigt werden, wie die Bundesrepublik als eines der reichsten Industrieländer und eine der größten Exportnationen der Welt mit der Frage der Verteilungsgerechtigkeit sowie mit dem Schutz der Umwelt umgeht. Weiterhin soll die Frage gestellt werden, ob die BRD sich zu Recht in der Rolle des umweltpolitischen Vorreiters sonnt. Die Bundesregierung hat alle drei im Rio-Prozeß verhandelten Konventionen ? Klima, Biodiversität und Desertifikation ? zügig ratifiziert. Die internationalen Bemühungen zum Schutz der Ozonschicht hat sie ? etwa bei der Verschärfung der Reduktionsziele innerhalb der EU ? aktiv unterstützt. Der Erfolg des internationalen Ozonregimes läßt sich jedoch nicht auf andere, wesentlich komplexere Bereiche übertragen (vgl. iz3w Nr. 217). Das trifft auch auf die in Rio unterzeichnete Biodiversitätskonvention zu. Sie gilt als bisher umfassendster Versuch, den Schutz und die Nutzung biologischer Vielfalt einer internationalen Regulierung zuzuführen und den aus den biologischen Ressourcen gezogenen Nutzen gerecht zu verteilen. Zum zweiten Mal nach dem Ozonabkommen verfügt eine Konvention zu Schutz und Nutzung biologischer Vielfalt über einen Finanzmechanismus (GEF = Global Environment Facility), der den Ländern der Dritten Welt Mittel zur Erfüllung der Konventionsziele und -pflichten bereitstellt. Die Bundesregierung hat die Konvention 1993 ratifiziert, ihr aber nie besonders viel Aufmerksamkeit geschenkt. National fehlt der politische Wille zur Durchsetzung gegenüber Interessengruppen wie den Gen- und Biotechnologiefirmen, der Agrarindustrie oder den Bauernverbänden. Überfällig ist z.B. die Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes oder ein neues Bodenschutzgesetz. Als »Bremser« trat die Bundesregierung bei den Verhandlungen um ein völkerrechtlich bindendes ?Protokoll über den sicheren Umgang mit genetisch modifizierten Organismen? (Biosafety-Protokoll) auf, das vor allem von den Ländern der Dritten Welt mit großer Vehemenz gefordert wird. Seit 1995 setzt sich die Bundesregierung gemeinsam mit Großbritannien, den Niederlanden und Frankreich für ein Protokoll ein, das möglichst wenig Reglementierung für die bio- und gentechnologischen Wachstumsbranchen beinhaltet. Anders scheint es zunächst in der Klimaschutzpolitik auszusehen.2 Als die Bundesregierung 1990 das im internationalen Vergleich anspruchsvollste Klimaschutzziel beschloß, die CO2-Emissionen um 25% bis zum Jahr 2005 (Basisjahr 1990) zu reduzieren, schien sie eine internationale Vorreiterrolle zu übernehmen. Ihr besonderes Engagement bei den Klimaverhandlungen hat sie mit der Einladung zur 1. Vertragsstaatenkonferenz 1995 nach Berlin dokumentiert. Ohne das nationale CO2-Minderungsziel wäre mit Sicherheit der EU-Beschluß von 1992, die Emissionen bis zum Jahr 2000 auf dem Niveau von 1990 zu stabilisieren, nicht zustande gekommen. Die Bundesrepublik und mit ihr die meisten Länder der EU sind es dennoch schuldig geblieben, eine aktive nationale Klimaschutzpolitik umzusetzen und auf europäischer Ebene durch die Einführung einer Energiesteuer dafür auch Rahmenbedingungen zu schaffen. Die CO2-Emissionen nehmen welt- und europaweit weiter zu. Der leichte deutsche Rückgang ist eher Folge der Vereinigung, als einer aktiven Klimaschutzpolitik; und laut des jüngsten Klimaberichts der Bundesregierung steigen auch in Deutschland die CO2-Emissionen wieder. Sechs Jahre nach Verabschiedung des bundesdeutschen CO2-Minderungsprogrammes ist klar: Mit den bisher eingeleiteten Maßnahmen läßt sich dieses Ziel nicht erreichen. Das Umweltbundesamt errechnete in einer internen Prognose, daß bis zum Jahr 2005 lediglich mit einer CO2-Reduktion von 4,6% zu rechnen ist. Tatsächlich sind die wirkungsvollsten der 1994 von einer ?Interministeriellen Arbeitsgruppe? (IMA) vorgelegten Maßnahmen bisher nicht oder unzureichend umgesetzt worden. Zu den gravierendsten Defiziten gehört der Verzicht auf die Wärmenutzungsverordnung, eine Energiesteuer und ein Umsteuern in der Verkehrspolitik zugunsten des öffentlichen Nahverkehrs. Bei allen progressiven Ankündigungen bleibt die Bundesregierung den Beweis schuldig, ernsthaft den ressourcen- und emissionsintensiven Lebens- und Produktionsstil zurückzufahren. Was bleibt, ist die Verantwortung eines Landes, dessen Bürger pro Kopf etwa das zehnfache der Kohlendioxidemissionen eines Bewohners eines durchschnittlichen Dritte-Welt-Landes verursachen. Beim Geld hört der Spaß auf Konkreter als die diskursive Ebene von Fensterreden und Wahlkampfauftritten zeigt die Finanzierungsbereitschaft die tatsächliche politische und gesellschaftliche Interessenlage. So führte die Frage der Finanzierung der formulierten Schutzpolitik, bzw. Fragen des Finanztransfers von Nord nach Süd bereits vor und während der UNCED zu heftigen Kontroversen zwischen Industrie- und Dritte-Welt-Ländern. Der Süden forderte zusätzliche Finanzmittel zur effektiveren Umsetzung der Bekämpfung von Armut und Umweltproblemen. Das Thema Finanzen wurde schließlich als Querschnittsaufgabe für die Umsetzung der Agenda 21 betrachtet, deren Kapitel Schätzungen zum Finanzbedarf der vorgeschlagenen Maßnahmen erhielten. Das speziell der Finanzierungsproblematik gewidmete Kapitel 33 der Agenda 21 hält neben allgemeinen Leitlinien sieben konkrete Einzelforderungen fest. Dazu gehören die Bekräftigung des 0,7-Ziels (prozentualer Anteil der Entwicklungshilfe am Bruttosozialprodukt), die Erhöhung der Mittel der Weltbanktochter IDA (International Development Association ? spezielle Organisation für Darlehen an die ärmsten Länder zu günstigen Bedingungen) und der UNDP (UN Development Program ? Koordinationsstelle aller UN-Hilfsprogramme, finanziert aus freiwilligen Beiträgen v.a. der Industriestaaten unter den UN-Mitgliedern), die langfristige Lösung des Schuldenproblems und die Richtlinien für den neuen globalen Umweltfonds (GEF). Die Gesamtkosten der Agenda 21 waren im Vorfeld der UNCED auf 625 Milliarden US$ jährlich geschätzt worden, wovon der Norden 125 Mrd. US $ aufbringen sollte, was damals eine Verdoppelung der weltweiten öffentlichen Entwicklungshilfe bedeutet hätte. Fünf Jahre nach Rio ist ? bis auf die Gründung und Finanzausstattung der GEF ? keines dieser Ziele erfüllt. Die GEF wurde 1994 nach zähen Verhandlungen für eine Laufzeit von drei Jahren (1994-1997) mit lediglich 2.03 Mrd. US $ statt der angesetzten 6 Mrd. ausgestattet und blieb angesichts der finanziellen Anforderungen weit unterhalb der Erwartungen. Dennoch ist in finanzieller Hinsicht die GEF das einzig »harte« Ergebnis des Rio-Folgeprozesses. Weil die GEF u.a. als (vorläufiger) Finanzmechanismus der Klima- und Biodiversitätskonvention fungiert, ist sie anders als die anderen Empfehlungen des Kapitel 33 der Agenda 21 quasi zu einem völkerrechtsverbindlichen Instrument geworden. Alle anderen Vorschläge und Ziele sind auch nicht annähernd umgesetzt worden. Die Entwicklungshilfeetats aller Industrieländer sind rückläufig. Der jüngste Bericht zur Entwicklungsfinanzierung der Weltbank bestätigt, daß lediglich 44,8 Mrd. US-Dollar für die internationale Entwicklungshilfe ausgegeben wurden. Dies liegt nominal unter dem Niveau von 1990. Die Mittel für die IDA wurden in zwei Auffüllungsverhandlungen nach Rio gekürzt und die Beiträge zur Entschuldung der ärmsten hochverschuldeten Länder sind minimal. Allein der Schuldendienst (Zinsen und Tilgungen) dieser Schuldnergruppe frißt die Hälfte der an sie geleisteten Entwicklungshilfe auf. Deutschland hat zu diesem ernüchternden Tatbestand beigetragen (s. Kasten). Bei den GEF-Verhandlungen (1993/94) war die Bundesregierung noch bereit, die mangelnde Zahlungsbereitschaft anderer Industrieländer durch einen erhöhten Finanzbeitrag zu kompensieren und ist mit 380 Mio. DM der drittgrößte Einzahler der GEF. Anders bei den Verhandlungen zur Wiederauffüllung der IDA: Hier pocht die Bundesregierung auf »eine gerechte Lastenteilung der Industrieländer«. Nachdem sich die Industrieländer ? allen voran die USA ? im April 1996 auf eine niedrigere Finanzausstattung der IDA verständigt hatten, hatte die Bundesregierung ca. 1 Milliarde DM (gedacht für eine Laufzeit von drei Jahren) »übrig«. Obwohl dieser Betrag schon im Haushalt des BMZ eingestellt war, floß ein Großteil des Geldes zurück an den Finanzminister und nicht etwa in bilaterale Umwelt- und Armutsprojekte in den ärmsten Ländern, für die IDA-Mittel eigentlich zur Verfügung stehen sollen. Die 1997 anstehenden Verhandlungen zur Auffüllung der GEF werden an diesem Trend nichts ändern. Statt eines Einstiegs in neue Formen der Finanzierung von Umwelt und Entwicklung, droht die GEF immer mehr zu einer Alibiveranstaltung der zum Umsteuern unfähigen Industrieländer zu werden.3 Nachhaltig vordergründig Weit mehr als durch Rio und die folgenden fünf großen UN-Konferenzen (Bevölkerung/Kairo, Frauen/Peking, Stadtentwicklung/Istanbul, Ernährung/Rom, Sozialgipfel/Kopenhagen) werden also die Nord-Süd-Beziehungen incl. der öffentlichen und privaten »Entwicklungszusammenarbeit« durch die Wirkungen der wirtschaftlichen Globalisierung unter dem Leitbild des neoliberalen Dogmas geprägt. Die wichtigen Entscheidungen für die politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen des Nord-Süd-Verhältnisses fallen u.a. bei der WTO, bei der Weltbank und beim IWF. Hier lehnt auch die Bundesregierung z.B. Umweltstandards im Rahmen der Welthandelsorganisation oder bei den eigenen Exportförderinstrumenten (wie Handelsbürgschaften) rigoros ab. Insgesamt fällt der Bundesregierung das verbale Auftreten als Vorreiter offenbar dort am leichtesten, wo ihr aus dem internationalen Umweltvölkerrecht keine neuen staatlichen Pflichten und vor allem kein Nutzungsverzicht aufgebürdet werden. Ihre Rolle bei den Biodiversitätsverhandlungen macht im Gegenteil deutlich, daß die Bundesregierung unter erheblichem Druck einflußreicher Nutzungsgruppen steht. Die staatliche deutsche Entwicklungspolitik ist fünf Jahre nach Rio als eigenständiger Politikbereich weiter marginalisiert. Die Transferleistungen an den Süden sind stark zurückgegangen. Von der Bundesregierung sind keinerlei Initiativen ausgegangen, strukturelle Probleme, die das Nord-Süd-Verhältnis betreffen, zu lösen. Bei der Reduktion der Schuldenlast gerade der ärmsten hochverschuldeten Länder oder beim Abbau umwelt- und sozialschädlicher Subventionen insbesondere im Agrarsektor tritt sie als Bremser auf.4 So stellt sowohl die propagierte Armutsbekämpfungspolitik als auch die für sich in Anspruch genommene Vorreiterrolle im internationalen Umweltschutz weniger das Bemühen um Umverteilung von Reichtum sowie um nachhaltiges Wirtschaften dar, als vielmehr den Versuch der Abwälzung von wachsenden Risiken einer fortgesetzt haltlosen Wachstumspolitik. Anmerkungen: 1 Im Energiebereich etwa plant die Weltbank derzeit zahlreiche Projekte zur Erdölerschließung im Süden des Tschad ebenso wie in Rußland oder Argentinien. Der Ausbau ihres Instrumentariums zur direkten Förderung des Privatsektors durch Finanzbeteiligungen und Risikogarantien wird vom Weltbankmanagement prioritär betrieben. Den Globalisierungsprozeß zu begleiten und aktiv vorantreiben zu wollen, ist auch die Kernbotschaft von Weltbankpräsident Wolfensohn, der die jüngste Reorganisation der Weltbank (Strategic Compact) eng mit dieser Aufgabenstellung (Steigerung der Effizienz und Dienstleistungsangebote) verknüpft. 2 Hauptziel der 1992 in Rio unterzeichneten und seither von mehr als 155 Staaten ratifizierten Klimarahmenkonvention ist die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau, das eine gefährliche Störung des Klimasystems ausschließt. Mit der Konvention haben die Industriestaaten die Hauptverantwortung für die klimawirksamen Emissionen anerkannt. Alle Vertragsstaaten werden zur Erstellung von Treibhausgasinventaren und zur Umsetzung von Programmen gegen den Treibhauseffekt aufgefordert. 3 Was die Umsetzung der Agenda 21 im eigenen Land angeht, hinkt die Bundesrepublik im Vergleich zu einigen europäischen Nachbarn hinterher. Ein nationaler Umweltaktionsplan mit festen Zielgrößen, Zeitvorgaben und konkreten Instrumenten ist nicht vorgesehen. Zudem nimmt die Bundesregierung die Berichte an die CSD nicht als Ausgangspunkt für eine Bilanzierung der (außen-) wirtschaftlichen, sozial-, umwelt- und entwicklungspolitischen Entscheidungen und Aktivitäten. Für eine solche innovative Berichtspraxis, die Wissenschaft und verschiedene gesellschaftliche Gruppen hätte einbeziehen müssen, sind keine institutionellen Voraussetzungen geschaffen worden. Die vom Umweltministerium im Herbst 1996 eingerichteten sechs thematischen Arbeitsgruppen, die sich aus verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen zusammensetzen und bis zur Sondergeneralversammlung der UNO im Juni 1997 prioritäre Handlungsfelder sowie erforderliche Maßnahmen erarbeiten sollen, sind ein halbherziger Versuch, die Defizite in der Umsetzung der Agenda 21 auszugleichen. 4 So zerstören exzessive Rindfleischexporte der EU nach Südafrika und Namibia dort die lokale Fleischproduktion (s. dazu iz3w Nr. 220 sowie Rubrik ?Kurz belichtet? in diesem Heft). Barbara Unmüßig ist Vorstandsvorsitzende der NGO ?WEED? (Weltwirtschaft, Ökologie und Entwicklung e.V.) und Sprecherin des Forums Umwelt und Entwicklung. Der Artikel ist ein von Redaktion und Autorin veränderter Vorabdruck aus dem demnächst im Dietz-Verlag erscheinenden Buch: »UN-williges Deutschland? Der Bericht zur Deutschen UNO-Politik«, WEED (Hg). Umwelt und Entwicklung Schnecken in Sackgassen Umwelt- und Entwicklungspolitik fünf Jahre nach Rio von Barbara Unmüßig »Die UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung im Jahre 1992 muß zu einer neuen Dimension internationaler Umweltpartnerschaft und entwicklungspolitischer Zusammenarbeit führen. Diese Konferenz muß den Weg aufzeigen (...), der zum Frieden der Menschen mit der Natur führt. Die Ausbeutung des Menschen durch den Menschen ist für uns überwunden worden. Wir müssen auch die Ausbeutung der Natur durch den Menschen beenden. (...) Die Kosten eines Nichtstuns sind dramatisch ? es wird weltweit nur Verlierer geben (...).« Als Ex-Umweltminister Klaus Töpfer mit diesen Worten im Oktober 1989 vor der UN-Generalversammlung, die die UNCED in Rio de Janeiro 1992 beschloß, neue Dimensionen internationaler Umweltpartnerschaft einforderte, hofften viele, die weltweite Umweltproblematik könnte zum internationalen Spitzenthema avancieren und das Nord-Süd-Verhältnis auf eine neue Grundlage gestellt werden. Hatte doch die Verknüpfung umwelt- und entwicklungspolitischer Fragestellungen in internationalen Umweltabkommen in den 80er Jahren entscheidende Impulse erhalten. Vor allem mit dem wachsenden Informations- und Bewußtseinsstand über die globale Klimaproblematik wurde die Interdependenz zwischen Nord und Süd deutlicher denn je. Unter dieser global-ökologischen Perspektive verknüpften die Regierungen der Dritten Welt die alte Nord-Süd-Frage der Verteilungsgerechtigkeit (Weltwirtschaftsordnung) mit den neuen Forderungen an eine globale Umweltpolitik. Die Regierungen der Industrieländer waren zwar weniger an der Überwindung des ungleichen Weltwirtschaftssystems interessiert ? auf der Suche nach Lösungsstrategien im Streit um künftige »Nutzungs- und Verschmutzungsrechte« nahmen sie jedoch die thematische Ausweitung des sogenannten »Erdgipfels« auf Entwicklungsfragen inkauf. Zudem versprachen sich mit der UNCED die Vereinten Nationen selbst eine politische Aufwertung. Obwohl bis dahin durchaus unterschiedliche Erfahrungen mit internationaler Umweltpolitik zu Buche standen ? etwa zur Problemlösungsfähigkeit internationaler Umweltregime und zur Wirksamkeit der über 60 bedeutenden multilateralen Umweltübereinkommen, die seit der Stockholmkonferenz 1972 abgeschlossen worden sind ? bot sich die UNO als Regulierungsrahmen an, weil sie als Garant für die Integration der Länder der Dritten Welt in die neuen internationalen Verhandlungsprozesse gilt. Für die internationale Umweltpolitik vermochte UNCED tatsächlich vertragliche Weichen zu stellen. Mit der Klimarahmenkonvention, der Konvention zum Schutz der biologischen Vielfalt, der Konvention gegen die Ausbreitung der Wüsten sind völkerrechtsverbindliche Beschlüsse gefaßt worden. Die Agenda 21, das eigentliche Herzstück der Rio-Konferenz, benennt in mehr als 40 Kapiteln Handlungsfelder und Leitgedanken für die Lösung der öko-sozialen Probleme im nächsten Jahrhundert und mit der Commission on Sustainable Development (CSD) wurde bei der UNO eine institutionelle Einheit geschaffen, die die Fortschritte bei der Umsetzung der Agenda-21-Ziele überprüfen und vor allem dem Süden ein neues Forum schaffen soll. Modernisierer gegen Konservierer Allerdings fiel bereits der Prozeß um die UNCED Anfang der 90er Jahre in einen Zeitraum, in dem sich die nationalen Volkswirtschaften und die Weltwirtschaft in einem tiefgreifenden Umbruch befanden. Das Leitbild der »nachhaltigen Entwicklung«, das mit der UNCED einen Durchbruch in der internationalen Diskussion erzielt hat, steht mit seiner Orientierung auf Umweltverträglichkeit, soziale Gerechtigkeit und Zukunftsfähigkeit im Gegensatz zur dominanten Wirtschaftstheorie und -praxis. So haben die Industrieländer in Rio zwar die Hauptverantwortung für die globale Ökologiekrise und für die Korrektur der ökologischen Fehlentwicklung übernommen ? keines dieser Länder hat jedoch seitdem ernsthaft damit begonnen, den ressourcenfressenden und umweltbelastenden Produktions- und Lebensstil zu ändern. Die Haupttrends globaler ökologischer Probleme ? Klimaveränderungen, großflächige Vegetationszerstörungen wie Entwaldung, Bodenerosion, der Verlust biologischer Vielfalt und die Verknappung und Verschmutzung des Wassers ? sind ungebrochen. Die eingeleiteten Prozesse bewegen sich aufgrund zahlreicher divergierender Interessen im Schneckentempo oder stecken in der Sackgasse. Die weltweite wissenschaftliche und öffentliche Debatte über die Zukunftsfähigkeit bzw. »dauerhafte Entwicklung« beeinflußt die Geschäftspolitik der internationalen Finanzinstitutionen oder die staatliche Handels- und Exportförderpolitik offensichtlich nicht. Bisher sind Umweltschutzklauseln im Regelwerk der Welthandelsorganisation (WTO) nicht vorgesehen. Nicht geregelt ist zudem das Verhältnis der WTO zu multilateralen Umweltabkommen, die Handelsbeschränkungen zum Erreichen ihres Schutzzieles vorsehen. Bei internationalen Verhandlungen hat sich das Leitbild öko-sozialer Entwicklung nicht entfalten können. Weiterhin bleibt zudem die nachholende Entwicklung das dominante Paradigma der Eliten im Süden. Extrem gespalten ist somit weltweit der Diskurs zwischen denen, die globale Gerechtigkeit in einem endlichen Umweltraum sozial und ökologisch für zukunftsfähig halten und deshalb drastische Grenzen und Reduktionen umweltzerstörender und belastender Produktion und Emissionen aller Art fordern, und denen, die die Ausdehnung der Grenzen als Garantie für Wirtschaftswachstum und materiellen Wohlstand als notwendig betrachten. Die Spaltung zwischen alten Modernisierungsstrategien und dem Ziel einer ökologisch-sozial tragfähigen Entwicklung spiegelt sich auch in der internationalen und der staatlichen Entwicklungspolitik wider. International unterstützen Finanz- und Entwicklungsinstitutionen die Trends der Weltwirtschaft. Der IWF und besonders die Weltbank fördern durch Strukturanpassungsprogramme und die Unterstützung privatwirtschaftlicher Investitionsprojekte sowie infrastruktureller Rahmenbedingungen vor allem im Energie- und Verkehrsbereich die Integration der Volkswirtschaften in den Weltmarkt.1 Eine vom WWF-International u.a. mit finanzieller Unterstützung des ?Bundesministeriums wirtschaftliche Zusammenarbeit? (BMZ) durchgeführte vergleichende Länderstudie belegt, daß damit so gut wie nie ein ökologisch und sozial nachhaltiger Entwicklungsweg bestritten wird. Auf staatlicher Ebene flankiert die deutsche Entwicklungspolitik offener denn je klassische außenwirtschaftliche und außenpolitische Interessen, die von einer ökologischen Dimension in der Regel weit entfernt sind. Dem entspricht die Länderschwerpunktsetzung des BMZ: Länder wie China, Indonesien und die Türkei stehen an erster Stelle in der bundesdeutschen Entwicklungszusammenarbeit. Eigennutz und Umweltschutz Im folgenden soll anhand der Biodiversitäts- und der Klimapolitik sowie dem Nord-Süd-Finanztransfer gezeigt werden, wie die Bundesrepublik als eines der reichsten Industrieländer und eine der größten Exportnationen der Welt mit der Frage der Verteilungsgerechtigkeit sowie mit dem Schutz der Umwelt umgeht. Weiterhin soll die Frage gestellt werden, ob die BRD sich zu Recht in der Rolle des umweltpolitischen Vorreiters sonnt. Die Bundesregierung hat alle drei im Rio-Prozeß verhandelten Konventionen ? Klima, Biodiversität und Desertifikation ? zügig ratifiziert. Die internationalen Bemühungen zum Schutz der Ozonschicht hat sie ? etwa bei der Verschärfung der Reduktionsziele innerhalb der EU ? aktiv unterstützt. Der Erfolg des internationalen Ozonregimes läßt sich jedoch nicht auf andere, wesentlich komplexere Bereiche übertragen (vgl. iz3w Nr. 217). Das trifft auch auf die in Rio unterzeichnete Biodiversitätskonvention zu. Sie gilt als bisher umfassendster Versuch, den Schutz und die Nutzung biologischer Vielfalt einer internationalen Regulierung zuzuführen und den aus den biologischen Ressourcen gezogenen Nutzen gerecht zu verteilen. Zum zweiten Mal nach dem Ozonabkommen verfügt eine Konvention zu Schutz und Nutzung biologischer Vielfalt über einen Finanzmechanismus (GEF = Global Environment Facility), der den Ländern der Dritten Welt Mittel zur Erfüllung der Konventionsziele und -pflichten bereitstellt. Die Bundesregierung hat die Konvention 1993 ratifiziert, ihr aber nie besonders viel Aufmerksamkeit geschenkt. National fehlt der politische Wille zur Durchsetzung gegenüber Interessengruppen wie den Gen- und Biotechnologiefirmen, der Agrarindustrie oder den Bauernverbänden. Überfällig ist z.B. die Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes oder ein neues Bodenschutzgesetz. Als »Bremser« trat die Bundesregierung bei den Verhandlungen um ein völkerrechtlich bindendes ?Protokoll über den sicheren Umgang mit genetisch modifizierten Organismen? (Biosafety-Protokoll) auf, das vor allem von den Ländern der Dritten Welt mit großer Vehemenz gefordert wird. Seit 1995 setzt sich die Bundesregierung gemeinsam mit Großbritannien, den Niederlanden und Frankreich für ein Protokoll ein, das möglichst wenig Reglementierung für die bio- und gentechnologischen Wachstumsbranchen beinhaltet. Anders scheint es zunächst in der Klimaschutzpolitik auszusehen.2 Als die Bundesregierung 1990 das im internationalen Vergleich anspruchsvollste Klimaschutzziel beschloß, die CO2-Emissionen um 25% bis zum Jahr 2005 (Basisjahr 1990) zu reduzieren, schien sie eine internationale Vorreiterrolle zu übernehmen. Ihr besonderes Engagement bei den Klimaverhandlungen hat sie mit der Einladung zur 1. Vertragsstaatenkonferenz 1995 nach Berlin dokumentiert. Ohne das nationale CO2-Minderungsziel wäre mit Sicherheit der EU-Beschluß von 1992, die Emissionen bis zum Jahr 2000 auf dem Niveau von 1990 zu stabilisieren, nicht zustande gekommen. Die Bundesrepublik und mit ihr die meisten Länder der EU sind es dennoch schuldig geblieben, eine aktive nationale Klimaschutzpolitik umzusetzen und auf europäischer Ebene durch die Einführung einer Energiesteuer dafür auch Rahmenbedingungen zu schaffen. Die CO2-Emissionen nehmen welt- und europaweit weiter zu. Der leichte deutsche Rückgang ist eher Folge der Vereinigung, als einer aktiven Klimaschutzpolitik; und laut des jüngsten Klimaberichts der Bundesregierung steigen auch in Deutschland die CO2-Emissionen wieder. Sechs Jahre nach Verabschiedung des bundesdeutschen CO2-Minderungsprogrammes ist klar: Mit den bisher eingeleiteten Maßnahmen läßt sich dieses Ziel nicht erreichen. Das Umweltbundesamt errechnete in einer internen Prognose, daß bis zum Jahr 2005 lediglich mit einer CO2-Reduktion von 4,6% zu rechnen ist. Tatsächlich sind die wirkungsvollsten der 1994 von einer ?Interministeriellen Arbeitsgruppe? (IMA) vorgelegten Maßnahmen bisher nicht oder unzureichend umgesetzt worden. Zu den gravierendsten Defiziten gehört der Verzicht auf die Wärmenutzungsverordnung, eine Energiesteuer und ein Umsteuern in der Verkehrspolitik zugunsten des öffentlichen Nahverkehrs. Bei allen progressiven Ankündigungen bleibt die Bundesregierung den Beweis schuldig, ernsthaft den ressourcen- und emissionsintensiven Lebens- und Produktionsstil zurückzufahren. Was bleibt, ist die Verantwortung eines Landes, dessen Bürger pro Kopf etwa das zehnfache der Kohlendioxidemissionen eines Bewohners eines durchschnittlichen Dritte-Welt-Landes verursachen. Beim Geld hört der Spaß auf Konkreter als die diskursive Ebene von Fensterreden und Wahlkampfauftritten zeigt die Finanzierungsbereitschaft die tatsächliche politische und gesellschaftliche Interessenlage. So führte die Frage der Finanzierung der formulierten Schutzpolitik, bzw. Fragen des Finanztransfers von Nord nach Süd bereits vor und während der UNCED zu heftigen Kontroversen zwischen Industrie- und Dritte-Welt-Ländern. Der Süden forderte zusätzliche Finanzmittel zur effektiveren Umsetzung der Bekämpfung von Armut und Umweltproblemen. Das Thema Finanzen wurde schließlich als Querschnittsaufgabe für die Umsetzung der Agenda 21 betrachtet, deren Kapitel Schätzungen zum Finanzbedarf der vorgeschlagenen Maßnahmen erhielten. Das speziell der Finanzierungsproblematik gewidmete Kapitel 33 der Agenda 21 hält neben allgemeinen Leitlinien sieben konkrete Einzelforderungen fest. Dazu gehören die Bekräftigung des 0,7-Ziels (prozentualer Anteil der Entwicklungshilfe am Bruttosozialprodukt), die Erhöhung der Mittel der Weltbanktochter IDA (International Development Association ? spezielle Organisation für Darlehen an die ärmsten Länder zu günstigen Bedingungen) und der UNDP (UN Development Program ? Koordinationsstelle aller UN-Hilfsprogramme, finanziert aus freiwilligen Beiträgen v.a. der Industriestaaten unter den UN-Mitgliedern), die langfristige Lösung des Schuldenproblems und die Richtlinien für den neuen globalen Umweltfonds (GEF). Die Gesamtkosten der Agenda 21 waren im Vorfeld der UNCED auf 625 Milliarden US$ jährlich geschätzt worden, wovon der Norden 125 Mrd. US $ aufbringen sollte, was damals eine Verdoppelung der weltweiten öffentlichen Entwicklungshilfe bedeutet hätte. Fünf Jahre nach Rio ist ? bis auf die Gründung und Finanzausstattung der GEF ? keines dieser Ziele erfüllt. Die GEF wurde 1994 nach zähen Verhandlungen für eine Laufzeit von drei Jahren (1994-1997) mit lediglich 2.03 Mrd. US $ statt der angesetzten 6 Mrd. ausgestattet und blieb angesichts der finanziellen Anforderungen weit unterhalb der Erwartungen. Dennoch ist in finanzieller Hinsicht die GEF das einzig »harte« Ergebnis des Rio-Folgeprozesses. Weil die GEF u.a. als (vorläufiger) Finanzmechanismus der Klima- und Biodiversitätskonvention fungiert, ist sie anders als die anderen Empfehlungen des Kapitel 33 der Agenda 21 quasi zu einem völkerrechtsverbindlichen Instrument geworden. Alle anderen Vorschläge und Ziele sind auch nicht annähernd umgesetzt worden. Die Entwicklungshilfeetats aller Industrieländer sind rückläufig. Der jüngste Bericht zur Entwicklungsfinanzierung der Weltbank bestätigt, daß lediglich 44,8 Mrd. US-Dollar für die internationale Entwicklungshilfe ausgegeben wurden. Dies liegt nominal unter dem Niveau von 1990. Die Mittel für die IDA wurden in zwei Auffüllungsverhandlungen nach Rio gekürzt und die Beiträge zur Entschuldung der ärmsten hochverschuldeten Länder sind minimal. Allein der Schuldendienst (Zinsen und Tilgungen) dieser Schuldnergruppe frißt die Hälfte der an sie geleisteten Entwicklungshilfe auf. Deutschland hat zu diesem ernüchternden Tatbestand beigetragen (s. Kasten). Bei den GEF-Verhandlungen (1993/94) war die Bundesregierung noch bereit, die mangelnde Zahlungsbereitschaft anderer Industrieländer durch einen erhöhten Finanzbeitrag zu kompensieren und ist mit 380 Mio. DM der drittgrößte Einzahler der GEF. Anders bei den Verhandlungen zur Wiederauffüllung der IDA: Hier pocht die Bundesregierung auf »eine gerechte Lastenteilung der Industrieländer«. Nachdem sich die Industrieländer ? allen voran die USA ? im April 1996 auf eine niedrigere Finanzausstattung der IDA verständigt hatten, hatte die Bundesregierung ca. 1 Milliarde DM (gedacht für eine Laufzeit von drei Jahren) »übrig«. Obwohl dieser Betrag schon im Haushalt des BMZ eingestellt war, floß ein Großteil des Geldes zurück an den Finanzminister und nicht etwa in bilaterale Umwelt- und Armutsprojekte in den ärmsten Ländern, für die IDA-Mittel eigentlich zur Verfügung stehen sollen. Die 1997 anstehenden Verhandlungen zur Auffüllung der GEF werden an diesem Trend nichts ändern. Statt eines Einstiegs in neue Formen der Finanzierung von Umwelt und Entwicklung, droht die GEF immer mehr zu einer Alibiveranstaltung der zum Umsteuern unfähigen Industrieländer zu werden.3 Nachhaltig vordergründig Weit mehr als durch Rio und die folgenden fünf großen UN-Konferenzen (Bevölkerung/Kairo, Frauen/Peking, Stadtentwicklung/Istanbul, Ernährung/Rom, Sozialgipfel/Kopenhagen) werden also die Nord-Süd-Beziehungen incl. der öffentlichen und privaten »Entwicklungszusammenarbeit« durch die Wirkungen der wirtschaftlichen Globalisierung unter dem Leitbild des neoliberalen Dogmas geprägt. Die wichtigen Entscheidungen für die politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen des Nord-Süd-Verhältnisses fallen u.a. bei der WTO, bei der Weltbank und beim IWF. Hier lehnt auch die Bundesregierung z.B. Umweltstandards im Rahmen der Welthandelsorganisation oder bei den eigenen Exportförderinstrumenten (wie Handelsbürgschaften) rigoros ab. Insgesamt fällt der Bundesregierung das verbale Auftreten als Vorreiter offenbar dort am leichtesten, wo ihr aus dem internationalen Umweltvölkerrecht keine neuen staatlichen Pflichten und vor allem kein Nutzungsverzicht aufgebürdet werden. Ihre Rolle bei den Biodiversitätsverhandlungen macht im Gegenteil deutlich, daß die Bundesregierung unter erheblichem Druck einflußreicher Nutzungsgruppen steht. Die staatliche deutsche Entwicklungspolitik ist fünf Jahre nach Rio als eigenständiger Politikbereich weiter marginalisiert. Die Transferleistungen an den Süden sind stark zurückgegangen. Von der Bundesregierung sind keinerlei Initiativen ausgegangen, strukturelle Probleme, die das Nord-Süd-Verhältnis betreffen, zu lösen. Bei der Reduktion der Schuldenlast gerade der ärmsten hochverschuldeten Länder oder beim Abbau umwelt- und sozialschädlicher Subventionen insbesondere im Agrarsektor tritt sie als Bremser auf.4 So stellt sowohl die propagierte Armutsbekämpfungspolitik als auch die für sich in Anspruch genommene Vorreiterrolle im internationalen Umweltschutz weniger das Bemühen um Umverteilung von Reichtum sowie um nachhaltiges Wirtschaften dar, als vielmehr den Versuch der Abwälzung von wachsenden Risiken einer fortgesetzt haltlosen Wachstumspolitik. Anmerkungen: 1 Im Energiebereich etwa plant die Weltbank derzeit zahlreiche Projekte zur Erdölerschließung im Süden des Tschad ebenso wie in Rußland oder Argentinien. Der Ausbau ihres Instrumentariums zur direkten Förderung des Privatsektors durch Finanzbeteiligungen und Risikogarantien wird vom Weltbankmanagement prioritär betrieben. Den Globalisierungsprozeß zu begleiten und aktiv vorantreiben zu wollen, ist auch die Kernbotschaft von Weltbankpräsident Wolfensohn, der die jüngste Reorganisation der Weltbank (Strategic Compact) eng mit dieser Aufgabenstellung (Steigerung der Effizienz und Dienstleistungsangebote) verknüpft. 2 Hauptziel der 1992 in Rio unterzeichneten und seither von mehr als 155 Staaten ratifizierten Klimarahmenkonvention ist die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau, das eine gefährliche Störung des Klimasystems ausschließt. Mit der Konvention haben die Industriestaaten die Hauptverantwortung für die klimawirksamen Emissionen anerkannt. Alle Vertragsstaaten werden zur Erstellung von Treibhausgasinventaren und zur Umsetzung von Programmen gegen den Treibhauseffekt aufgefordert. 3 Was die Umsetzung der Agenda 21 im eigenen Land angeht, hinkt die Bundesrepublik im Vergleich zu einigen europäischen Nachbarn hinterher. Ein nationaler Umweltaktionsplan mit festen Zielgrößen, Zeitvorgaben und konkreten Instrumenten ist nicht vorgesehen. Zudem nimmt die Bundesregierung die Berichte an die CSD nicht als Ausgangspunkt für eine Bilanzierung der (außen-) wirtschaftlichen, sozial-, umwelt- und entwicklungspolitischen Entscheidungen und Aktivitäten. Für eine solche innovative Berichtspraxis, die Wissenschaft und verschiedene gesellschaftliche Gruppen hätte einbeziehen müssen, sind keine institutionellen Voraussetzungen geschaffen worden. Die vom Umweltministerium im Herbst 1996 eingerichteten sechs thematischen Arbeitsgruppen, die sich aus verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen zusammensetzen und bis zur Sondergeneralversammlung der UNO im Juni 1997 prioritäre Handlungsfelder sowie erforderliche Maßnahmen erarbeiten sollen, sind ein halbherziger Versuch, die Defizite in der Umsetzung der Agenda 21 auszugleichen. 4 So zerstören exzessive Rindfleischexporte der EU nach Südafrika und Namibia dort die lokale Fleischproduktion (s. dazu iz3w Nr. 220 sowie Rubrik ?Kurz belichtet? in diesem Heft). Barbara Unmüßig ist Vorstandsvorsitzende der NGO ?WEED? (Weltwirtschaft, Ökologie und Entwicklung e.V.) und Sprecherin des Forums Umwelt und Entwicklung. Der Artikel ist ein von Redaktion und Autorin veränderter Vorabdruck aus dem demnächst im Dietz-Verlag erscheinenden Buch: »UN-williges Deutschland? Der Bericht zur Deutschen UNO-Politik«, WEED (Hg). Umwelt und Entwicklung Schnecken in Sackgassen Umwelt- und Entwicklungspolitik fünf Jahre nach Rio von Barbara Unmüßig »Die UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung im Jahre 1992 muß zu einer neuen Dimension internationaler Umweltpartnerschaft und entwicklungspolitischer Zusammenarbeit führen. Diese Konferenz muß den Weg aufzeigen (...), der zum Frieden der Menschen mit der Natur führt. Die Ausbeutung des Menschen durch den Menschen ist für uns überwunden worden. Wir müssen auch die Ausbeutung der Natur durch den Menschen beenden. (...) Die Kosten eines Nichtstuns sind dramatisch ? es wird weltweit nur Verlierer geben (...).« Als Ex-Umweltminister Klaus Töpfer mit diesen Worten im Oktober 1989 vor der UN-Generalversammlung, die die UNCED in Rio de Janeiro 1992 beschloß, neue Dimensionen internationaler Umweltpartnerschaft einforderte, hofften viele, die weltweite Umweltproblematik könnte zum internationalen Spitzenthema avancieren und das Nord-Süd-Verhältnis auf eine neue Grundlage gestellt werden. Hatte doch die Verknüpfung umwelt- und entwicklungspolitischer Fragestellungen in internationalen Umweltabkommen in den 80er Jahren entscheidende Impulse erhalten. Vor allem mit dem wachsenden Informations- und Bewußtseinsstand über die globale Klimaproblematik wurde die Interdependenz zwischen Nord und Süd deutlicher denn je. Unter dieser global-ökologischen Perspektive verknüpften die Regierungen der Dritten Welt die alte Nord-Süd-Frage der Verteilungsgerechtigkeit (Weltwirtschaftsordnung) mit den neuen Forderungen an eine globale Umweltpolitik. Die Regierungen der Industrieländer waren zwar weniger an der Überwindung des ungleichen Weltwirtschaftssystems interessiert ? auf der Suche nach Lösungsstrategien im Streit um künftige »Nutzungs- und Verschmutzungsrechte« nahmen sie jedoch die thematische Ausweitung des sogenannten »Erdgipfels« auf Entwicklungsfragen inkauf. Zudem versprachen sich mit der UNCED die Vereinten Nationen selbst eine politische Aufwertung. Obwohl bis dahin durchaus unterschiedliche Erfahrungen mit internationaler Umweltpolitik zu Buche standen ? etwa zur Problemlösungsfähigkeit internationaler Umweltregime und zur Wirksamkeit der über 60 bedeutenden multilateralen Umweltübereinkommen, die seit der Stockholmkonferenz 1972 abgeschlossen worden sind ? bot sich die UNO als Regulierungsrahmen an, weil sie als Garant für die Integration der Länder der Dritten Welt in die neuen internationalen Verhandlungsprozesse gilt. Für die internationale Umweltpolitik vermochte UNCED tatsächlich vertragliche Weichen zu stellen. Mit der Klimarahmenkonvention, der Konvention zum Schutz der biologischen Vielfalt, der Konvention gegen die Ausbreitung der Wüsten sind völkerrechtsverbindliche Beschlüsse gefaßt worden. Die Agenda 21, das eigentliche Herzstück der Rio-Konferenz, benennt in mehr als 40 Kapiteln Handlungsfelder und Leitgedanken für die Lösung der öko-sozialen Probleme im nächsten Jahrhundert und mit der Commission on Sustainable Development (CSD) wurde bei der UNO eine institutionelle Einheit geschaffen, die die Fortschritte bei der Umsetzung der Agenda-21-Ziele überprüfen und vor allem dem Süden ein neues Forum schaffen soll. Modernisierer gegen Konservierer Allerdings fiel bereits der Prozeß um die UNCED Anfang der 90er Jahre in einen Zeitraum, in dem sich die nationalen Volkswirtschaften und die Weltwirtschaft in einem tiefgreifenden Umbruch befanden. Das Leitbild der »nachhaltigen Entwicklung«, das mit der UNCED einen Durchbruch in der internationalen Diskussion erzielt hat, steht mit seiner Orientierung auf Umweltverträglichkeit, soziale Gerechtigkeit und Zukunftsfähigkeit im Gegensatz zur dominanten Wirtschaftstheorie und -praxis. So haben die Industrieländer in Rio zwar die Hauptverantwortung für die globale Ökologiekrise und für die Korrektur der ökologischen Fehlentwicklung übernommen ? keines dieser Länder hat jedoch seitdem ernsthaft damit begonnen, den ressourcenfressenden und umweltbelastenden Produktions- und Lebensstil zu ändern. Die Haupttrends globaler ökologischer Probleme ? Klimaveränderungen, großflächige Vegetationszerstörungen wie Entwaldung, Bodenerosion, der Verlust biologischer Vielfalt und die Verknappung und Verschmutzung des Wassers ? sind ungebrochen. Die eingeleiteten Prozesse bewegen sich aufgrund zahlreicher divergierender Interessen im Schneckentempo oder stecken in der Sackgasse. Die weltweite wissenschaftliche und öffentliche Debatte über die Zukunftsfähigkeit bzw. »dauerhafte Entwicklung« beeinflußt die Geschäftspolitik der internationalen Finanzinstitutionen oder die staatliche Handels- und Exportförderpolitik offensichtlich nicht. Bisher sind Umweltschutzklauseln im Regelwerk der Welthandelsorganisation (WTO) nicht vorgesehen. Nicht geregelt ist zudem das Verhältnis der WTO zu multilateralen Umweltabkommen, die Handelsbeschränkungen zum Erreichen ihres Schutzzieles vorsehen. Bei internationalen Verhandlungen hat sich das Leitbild öko-sozialer Entwicklung nicht entfalten können. Weiterhin bleibt zudem die nachholende Entwicklung das dominante Paradigma der Eliten im Süden. Extrem gespalten ist somit weltweit der Diskurs zwischen denen, die globale Gerechtigkeit in einem endlichen Umweltraum sozial und ökologisch für zukunftsfähig halten und deshalb drastische Grenzen und Reduktionen umweltzerstörender und belastender Produktion und Emissionen aller Art fordern, und denen, die die Ausdehnung der Grenzen als Garantie für Wirtschaftswachstum und materiellen Wohlstand als notwendig betrachten. Die Spaltung zwischen alten Modernisierungsstrategien und dem Ziel einer ökologisch-sozial tragfähigen Entwicklung spiegelt sich auch in der internationalen und der staatlichen Entwicklungspolitik wider. International unterstützen Finanz- und Entwicklungsinstitutionen die Trends der Weltwirtschaft. Der IWF und besonders die Weltbank fördern durch Strukturanpassungsprogramme und die Unterstützung privatwirtschaftlicher Investitionsprojekte sowie infrastruktureller Rahmenbedingungen vor allem im Energie- und Verkehrsbereich die Integration der Volkswirtschaften in den Weltmarkt.1 Eine vom WWF-International u.a. mit finanzieller Unterstützung des ?Bundesministeriums wirtschaftliche Zusammenarbeit? (BMZ) durchgeführte vergleichende Länderstudie belegt, daß damit so gut wie nie ein ökologisch und sozial nachhaltiger Entwicklungsweg bestritten wird. Auf staatlicher Ebene flankiert die deutsche Entwicklungspolitik offener denn je klassische außenwirtschaftliche und außenpolitische Interessen, die von einer ökologischen Dimension in der Regel weit entfernt sind. Dem entspricht die Länderschwerpunktsetzung des BMZ: Länder wie China, Indonesien und die Türkei stehen an erster Stelle in der bundesdeutschen Entwicklungszusammenarbeit. Eigennutz und Umweltschutz Im folgenden soll anhand der Biodiversitäts- und der Klimapolitik sowie dem Nord-Süd-Finanztransfer gezeigt werden, wie die Bundesrepublik als eines der reichsten Industrieländer und eine der größten Exportnationen der Welt mit der Frage der Verteilungsgerechtigkeit sowie mit dem Schutz der Umwelt umgeht. Weiterhin soll die Frage gestellt werden, ob die BRD sich zu Recht in der Rolle des umweltpolitischen Vorreiters sonnt. Die Bundesregierung hat alle drei im Rio-Prozeß verhandelten Konventionen ? Klima, Biodiversität und Desertifikation ? zügig ratifiziert. Die internationalen Bemühungen zum Schutz der Ozonschicht hat sie ? etwa bei der Verschärfung der Reduktionsziele innerhalb der EU ? aktiv unterstützt. Der Erfolg des internationalen Ozonregimes läßt sich jedoch nicht auf andere, wesentlich komplexere Bereiche übertragen (vgl. iz3w Nr. 217). Das trifft auch auf die in Rio unterzeichnete Biodiversitätskonvention zu. Sie gilt als bisher umfassendster Versuch, den Schutz und die Nutzung biologischer Vielfalt einer internationalen Regulierung zuzuführen und den aus den biologischen Ressourcen gezogenen Nutzen gerecht zu verteilen. Zum zweiten Mal nach dem Ozonabkommen verfügt eine Konvention zu Schutz und Nutzung biologischer Vielfalt über einen Finanzmechanismus (GEF = Global Environment Facility), der den Ländern der Dritten Welt Mittel zur Erfüllung der Konventionsziele und -pflichten bereitstellt. Die Bundesregierung hat die Konvention 1993 ratifiziert, ihr aber nie besonders viel Aufmerksamkeit geschenkt. National fehlt der politische Wille zur Durchsetzung gegenüber Interessengruppen wie den Gen- und Biotechnologiefirmen, der Agrarindustrie oder den Bauernverbänden. Überfällig ist z.B. die Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes oder ein neues Bodenschutzgesetz. Als »Bremser« trat die Bundesregierung bei den Verhandlungen um ein völkerrechtlich bindendes ?Protokoll über den sicheren Umgang mit genetisch modifizierten Organismen? (Biosafety-Protokoll) auf, das vor allem von den Ländern der Dritten Welt mit großer Vehemenz gefordert wird. Seit 1995 setzt sich die Bundesregierung gemeinsam mit Großbritannien, den Niederlanden und Frankreich für ein Protokoll ein, das möglichst wenig Reglementierung für die bio- und gentechnologischen Wachstumsbranchen beinhaltet. Anders scheint es zunächst in der Klimaschutzpolitik auszusehen.2 Als die Bundesregierung 1990 das im internationalen Vergleich anspruchsvollste Klimaschutzziel beschloß, die CO2-Emissionen um 25% bis zum Jahr 2005 (Basisjahr 1990) zu reduzieren, schien sie eine internationale Vorreiterrolle zu übernehmen. Ihr besonderes Engagement bei den Klimaverhandlungen hat sie mit der Einladung zur 1. Vertragsstaatenkonferenz 1995 nach Berlin dokumentiert. Ohne das nationale CO2-Minderungsziel wäre mit Sicherheit der EU-Beschluß von 1992, die Emissionen bis zum Jahr 2000 auf dem Niveau von 1990 zu stabilisieren, nicht zustande gekommen. Die Bundesrepublik und mit ihr die meisten Länder der EU sind es dennoch schuldig geblieben, eine aktive nationale Klimaschutzpolitik umzusetzen und auf europäischer Ebene durch die Einführung einer Energiesteuer dafür auch Rahmenbedingungen zu schaffen. Die CO2-Emissionen nehmen welt- und europaweit weiter zu. Der leichte deutsche Rückgang ist eher Folge der Vereinigung, als einer aktiven Klimaschutzpolitik; und laut des jüngsten Klimaberichts der Bundesregierung steigen auch in Deutschland die CO2-Emissionen wieder. Sechs Jahre nach Verabschiedung des bundesdeutschen CO2-Minderungsprogrammes ist klar: Mit den bisher eingeleiteten Maßnahmen läßt sich dieses Ziel nicht erreichen. Das Umweltbundesamt errechnete in einer internen Prognose, daß bis zum Jahr 2005 lediglich mit einer CO2-Reduktion von 4,6% zu rechnen ist. Tatsächlich sind die wirkungsvollsten der 1994 von einer ?Interministeriellen Arbeitsgruppe? (IMA) vorgelegten Maßnahmen bisher nicht oder unzureichend umgesetzt worden. Zu den gravierendsten Defiziten gehört der Verzicht auf die Wärmenutzungsverordnung, eine Energiesteuer und ein Umsteuern in der Verkehrspolitik zugunsten des öffentlichen Nahverkehrs. Bei allen progressiven Ankündigungen bleibt die Bundesregierung den Beweis schuldig, ernsthaft den ressourcen- und emissionsintensiven Lebens- und Produktionsstil zurückzufahren. Was bleibt, ist die Verantwortung eines Landes, dessen Bürger pro Kopf etwa das zehnfache der Kohlendioxidemissionen eines Bewohners eines durchschnittlichen Dritte-Welt-Landes verursachen. Beim Geld hört der Spaß auf Konkreter als die diskursive Ebene von Fensterreden und Wahlkampfauftritten zeigt die Finanzierungsbereitschaft die tatsächliche politische und gesellschaftliche Interessenlage. So führte die Frage der Finanzierung der formulierten Schutzpolitik, bzw. Fragen des Finanztransfers von Nord nach Süd bereits vor und während der UNCED zu heftigen Kontroversen zwischen Industrie- und Dritte-Welt-Ländern. Der Süden forderte zusätzliche Finanzmittel zur effektiveren Umsetzung der Bekämpfung von Armut und Umweltproblemen. Das Thema Finanzen wurde schließlich als Querschnittsaufgabe für die Umsetzung der Agenda 21 betrachtet, deren Kapitel Schätzungen zum Finanzbedarf der vorgeschlagenen Maßnahmen erhielten. Das speziell der Finanzierungsproblematik gewidmete Kapitel 33 der Agenda 21 hält neben allgemeinen Leitlinien sieben konkrete Einzelforderungen fest. Dazu gehören die Bekräftigung des 0,7-Ziels (prozentualer Anteil der Entwicklungshilfe am Bruttosozialprodukt), die Erhöhung der Mittel der Weltbanktochter IDA (International Development Association ? spezielle Organisation für Darlehen an die ärmsten Länder zu günstigen Bedingungen) und der UNDP (UN Development Program ? Koordinationsstelle aller UN-Hilfsprogramme, finanziert aus freiwilligen Beiträgen v.a. der Industriestaaten unter den UN-Mitgliedern), die langfristige Lösung des Schuldenproblems und die Richtlinien für den neuen globalen Umweltfonds (GEF). Die Gesamtkosten der Agenda 21 waren im Vorfeld der UNCED auf 625 Milliarden US$ jährlich geschätzt worden, wovon der Norden 125 Mrd. US $ aufbringen sollte, was damals eine Verdoppelung der weltweiten öffentlichen Entwicklungshilfe bedeutet hätte. Fünf Jahre nach Rio ist ? bis auf die Gründung und Finanzausstattung der GEF ? keines dieser Ziele erfüllt. Die GEF wurde 1994 nach zähen Verhandlungen für eine Laufzeit von drei Jahren (1994-1997) mit lediglich 2.03 Mrd. US $ statt der angesetzten 6 Mrd. ausgestattet und blieb angesichts der finanziellen Anforderungen weit unterhalb der Erwartungen. Dennoch ist in finanzieller Hinsicht die GEF das einzig »harte« Ergebnis des Rio-Folgeprozesses. Weil die GEF u.a. als (vorläufiger) Finanzmechanismus der Klima- und Biodiversitätskonvention fungiert, ist sie anders als die anderen Empfehlungen des Kapitel 33 der Agenda 21 quasi zu einem völkerrechtsverbindlichen Instrument geworden. Alle anderen Vorschläge und Ziele sind auch nicht annähernd umgesetzt worden. Die Entwicklungshilfeetats aller Industrieländer sind rückläufig. Der jüngste Bericht zur Entwicklungsfinanzierung der Weltbank bestätigt, daß lediglich 44,8 Mrd. US-Dollar für die internationale Entwicklungshilfe ausgegeben wurden. Dies liegt nominal unter dem Niveau von 1990. Die Mittel für die IDA wurden in zwei Auffüllungsverhandlungen nach Rio gekürzt und die Beiträge zur Entschuldung der ärmsten hochverschuldeten Länder sind minimal. Allein der Schuldendienst (Zinsen und Tilgungen) dieser Schuldnergruppe frißt die Hälfte der an sie geleisteten Entwicklungshilfe auf. Deutschland hat zu diesem ernüchternden Tatbestand beigetragen (s. Kasten). Bei den GEF-Verhandlungen (1993/94) war die Bundesregierung noch bereit, die mangelnde Zahlungsbereitschaft anderer Industrieländer durch einen erhöhten Finanzbeitrag zu kompensieren und ist mit 380 Mio. DM der drittgrößte Einzahler der GEF. Anders bei den Verhandlungen zur Wiederauffüllung der IDA: Hier pocht die Bundesregierung auf »eine gerechte Lastenteilung der Industrieländer«. Nachdem sich die Industrieländer ? allen voran die USA ? im April 1996 auf eine niedrigere Finanzausstattung der IDA verständigt hatten, hatte die Bundesregierung ca. 1 Milliarde DM (gedacht für eine Laufzeit von drei Jahren) »übrig«. Obwohl dieser Betrag schon im Haushalt des BMZ eingestellt war, floß ein Großteil des Geldes zurück an den Finanzminister und nicht etwa in bilaterale Umwelt- und Armutsprojekte in den ärmsten Ländern, für die IDA-Mittel eigentlich zur Verfügung stehen sollen. Die 1997 anstehenden Verhandlungen zur Auffüllung der GEF werden an diesem Trend nichts ändern. Statt eines Einstiegs in neue Formen der Finanzierung von Umwelt und Entwicklung, droht die GEF immer mehr zu einer Alibiveranstaltung der zum Umsteuern unfähigen Industrieländer zu werden.3 Nachhaltig vordergründig Weit mehr als durch Rio und die folgenden fünf großen UN-Konferenzen (Bevölkerung/Kairo, Frauen/Peking, Stadtentwicklung/Istanbul, Ernährung/Rom, Sozialgipfel/Kopenhagen) werden also die Nord-Süd-Beziehungen incl. der öffentlichen und privaten »Entwicklungszusammenarbeit« durch die Wirkungen der wirtschaftlichen Globalisierung unter dem Leitbild des neoliberalen Dogmas geprägt. Die wichtigen Entscheidungen für die politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen des Nord-Süd-Verhältnisses fallen u.a. bei der WTO, bei der Weltbank und beim IWF. Hier lehnt auch die Bundesregierung z.B. Umweltstandards im Rahmen der Welthandelsorganisation oder bei den eigenen Exportförderinstrumenten (wie Handelsbürgschaften) rigoros ab. Insgesamt fällt der Bundesregierung das verbale Auftreten als Vorreiter offenbar dort am leichtesten, wo ihr aus dem internationalen Umweltvölkerrecht keine neuen staatlichen Pflichten und vor allem kein Nutzungsverzicht aufgebürdet werden. Ihre Rolle bei den Biodiversitätsverhandlungen macht im Gegenteil deutlich, daß die Bundesregierung unter erheblichem Druck einflußreicher Nutzungsgruppen steht. Die staatliche deutsche Entwicklungspolitik ist fünf Jahre nach Rio als eigenständiger Politikbereich weiter marginalisiert. Die Transferleistungen an den Süden sind stark zurückgegangen. Von der Bundesregierung sind keinerlei Initiativen ausgegangen, strukturelle Probleme, die das Nord-Süd-Verhältnis betreffen, zu lösen. Bei der Reduktion der Schuldenlast gerade der ärmsten hochverschuldeten Länder oder beim Abbau umwelt- und sozialschädlicher Subventionen insbesondere im Agrarsektor tritt sie als Bremser auf.4 So stellt sowohl die propagierte Armutsbekämpfungspolitik als auch die für sich in Anspruch genommene Vorreiterrolle im internationalen Umweltschutz weniger das Bemühen um Umverteilung von Reichtum sowie um nachhaltiges Wirtschaften dar, als vielmehr den Versuch der Abwälzung von wachsenden Risiken einer fortgesetzt haltlosen Wachstumspolitik. Anmerkungen: 1 Im Energiebereich etwa plant die Weltbank derzeit zahlreiche Projekte zur Erdölerschließung im Süden des Tschad ebenso wie in Rußland oder Argentinien. Der Ausbau ihres Instrumentariums zur direkten Förderung des Privatsektors durch Finanzbeteiligungen und Risikogarantien wird vom Weltbankmanagement prioritär betrieben. Den Globalisierungsprozeß zu begleiten und aktiv vorantreiben zu wollen, ist auch die Kernbotschaft von Weltbankpräsident Wolfensohn, der die jüngste Reorganisation der Weltbank (Strategic Compact) eng mit dieser Aufgabenstellung (Steigerung der Effizienz und Dienstleistungsangebote) verknüpft. 2 Hauptziel der 1992 in Rio unterzeichneten und seither von mehr als 155 Staaten ratifizierten Klimarahmenkonvention ist die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau, das eine gefährliche Störung des Klimasystems ausschließt. Mit der Konvention haben die Industriestaaten die Hauptverantwortung für die klimawirksamen Emissionen anerkannt. Alle Vertragsstaaten werden zur Erstellung von Treibhausgasinventaren und zur Umsetzung von Programmen gegen den Treibhauseffekt aufgefordert. 3 Was die Umsetzung der Agenda 21 im eigenen Land angeht, hinkt die Bundesrepublik im Vergleich zu einigen europäischen Nachbarn hinterher. Ein nationaler Umweltaktionsplan mit festen Zielgrößen, Zeitvorgaben und konkreten Instrumenten ist nicht vorgesehen. Zudem nimmt die Bundesregierung die Berichte an die CSD nicht als Ausgangspunkt für eine Bilanzierung der (außen-) wirtschaftlichen, sozial-, umwelt- und entwicklungspolitischen Entscheidungen und Aktivitäten. Für eine solche innovative Berichtspraxis, die Wissenschaft und verschiedene gesellschaftliche Gruppen hätte einbeziehen müssen, sind keine institutionellen Voraussetzungen geschaffen worden. Die vom Umweltministerium im Herbst 1996 eingerichteten sechs thematischen Arbeitsgruppen, die sich aus verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen zusammensetzen und bis zur Sondergeneralversammlung der UNO im Juni 1997 prioritäre Handlungsfelder sowie erforderliche Maßnahmen erarbeiten sollen, sind ein halbherziger Versuch, die Defizite in der Umsetzung der Agenda 21 auszugleichen. 4 So zerstören exzessive Rindfleischexporte der EU nach Südafrika und Namibia dort die lokale Fleischproduktion (s. dazu iz3w Nr. 220 sowie Rubrik ?Kurz belichtet? in diesem Heft). Barbara Unmüßig ist Vorstandsvorsitzende der NGO ?WEED? (Weltwirtschaft, Ökologie und Entwicklung e.V.) und Sprecherin des Forums Umwelt und Entwicklung. Der Artikel ist ein von Redaktion und Autorin veränderter Vorabdruck aus dem demnächst im Dietz-Verlag erscheinenden Buch: »UN-williges Deutschland? Der Bericht zur Deutschen UNO-Politik«, WEED (Hg). | |||
