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| Institutionen Die Bank, die Armen und der Markt Ideologische Diskursstrategien der Weltbank »Our dream is a world free of poverty«, verkündet die Internetseite der Weltbank. Mit großem medialen Aufwand versucht sie, vom Image der Staudamm-Institution wegzukommen. Vorwürfe der globalisierungskritischen Bewegung weist die Bank zurück: Schließlich setze sie deren Forderungen nach Armutsbekämpfung in die Realität um. Eine Betrachtung neuerer Weltbank-Publikationen lässt jedoch an dem behaupteten Sinneswandel zweifeln. von Aram Ziai Das entwicklungspolitische Programm der Weltbank ist längst nicht mehr auf Wachstum und Modernisierung beschränkt. Es finden sich zahlreiche Elemente, die einstmals von Weltbank-KritikerInnen geprägt wurden. So weist die Weltbank in vielen ihrer Publikationen auf die ungleiche Machtverteilung als Ursache von Armut hin und fordert das »Empowerment« der Armen. Die soziale Fragmentierung von Gesellschaften anhand geschlechtlicher, ethnischer oder klassenspezifischer Grenzen wird erkannt und kritisiert. Auch den Protektionismus der Industrieländer benennt die Bank als mitverantwortlich für die Armut der Entwicklungsländer. Als neue Prinzipien ihrer Entwicklungspolitik nennt die Weltbank »Ownership« und »Partnership«: Entwicklungsmaßnahmen sollen zwischen den Regierungen der zu entwickelnden Länder und den ?Geberländern? sowie zwischen Regierungen und Zivilgesellschaft abgesprochen werden, damit sie »Eigentum« der Menschen in den Entwicklungsländern werden. Die Partizipation dieser Menschen soll gewährleisten, dass sich ihre Anliegen in den entwicklungspolitischen Maßnahmen widerspiegeln. Die Armen sollen als eigenständige Akteure im Mittelpunkt der Armutsbekämpfungsstrategie stehen. Darüber hinaus fordert die Bank weitere Entschuldungsmaßnahmen, mehr und qualitativ bessere Entwicklungshilfe sowie verstärkten Umwelt- und Klimaschutz. Die Behauptung der Weltbank, ihre Forderungen überlappten sich mit denen der globalisierungskritischen Bewegung, scheint nicht völlig aus der Luft gegriffen. Neue Rhetorik... Ein entscheidender Unterschied zur Globalisierungskritik liegt jedoch darin, dass die Weltbank am Prinzip der Marktorientierung jeglicher Entwicklungsmaßnahmen festhält. Die Beantwortung der naheliegenden Frage, wie die Weltbank das Spannungsverhältnis zwischen partizipativ-armutsorientierter und marktorientierter Entwicklung löst, liefert den Schlüssel zum Verständnis ihres Entwicklungskonzeptes: dieses Verhältnis ist in ihrem Weltbild nicht eines der Spannung, sondern der Harmonie. Das Problem der Armut wird so dargestellt, als seien die Armen durch schlechte Regierungsführung oder soziale und politische Ausgrenzung an einer effektiven Teilnahme an der Marktwirtschaft (und damit an ihren wohlstandshebenden Wirkungen) gehindert. Marktorientierte Reformen, die ihnen diese Teilnahme ermöglichen, kämen ihnen daher zugute. Die Partizipation der Armen am Markt habe wachstumsfördernde Wirkung, so dass Armutsbekämpfung und marktwirtschaftliche Entwicklung Synergieeffekte erzeugen würden. Dementsprechend betont die Armutsbekämpfungsstrategie der Bank »Opportunity«, also die Schaffung von Möglichkeiten zur Teilnahme am Markt in Form von Arbeitsplätzen, Krediten, Infrastruktur oder Absatzmöglichkeiten. Dies soll über den Abbau von Diskriminierung, Korruption usw. erreicht werden. Mit »Empowerment« soll eine stärkere Partizipation der Armen an politischen Prozessen ermöglicht werden, was zu zugänglichen, rechenschaftspflichtigen und besser funktionierenden staatlichen und gesellschaftlichen Institutionen führe und so eine Grundlage für Wirtschaftswachstum schaffe. Und über »Security« soll die Anfälligkeit für Risiken wie Währungskrisen, Naturkatastrophen und Bürgerkriegen verringert werden, was sowohl den davon betroffenen ärmeren Bevölkerungsschichten nütze als auch investititionsfördernde Wirkung habe. Diese Sichtweise lässt sich auf folgenden Nenner bringen: was gut ist für die wirtschaftliche Entwicklung, ist auch gut für die soziale Entwicklung ? und umgekehrt. Folgerichtig wird konstatiert, dass die Interessen von Armen und dem Rest der Gesellschaft verknüpft seien. Diese Interessenharmonie erstreckt sich laut Weltbankpräsident James Wolfensohn auch auf die Unternehmen: »... auf Seiten der Wirtschaftsführer wächst die Einsicht, dass es nicht nur moralisch gut, sondern auch ein gutes Geschäft ist, mit einem starken Gefühl sozialer Verantwortung zu investieren.« Analog werden die Probleme der als Zielgruppe identifizierten Frauen konzeptualisiert: weniger als Resultat von patriarchalen Machtverhältnissen, sondern als Konsequenz von mangelndem Zugang zu Krediten und Erwerbsmöglichkeiten. Die Integration der weiblichen Bevölkerungshälfte in die Marktwirtschaft wird dementsprechend als Mittel zur Wachstumsförderung wie auch als Weg zur Befreiung der Frau angepriesen. Dass die Integration von Frauen ins bestehende Entwicklungsmodell (das ja auch viele Männer im Süden benachteiligt) nicht unbedingt Emanzipation bedeutet, darauf haben Feministinnen aus dem Süden schon oft hingewiesen. Doch trotz der Umbenennung der WID-Abteilung (Women in Development) in GAD (Gender and Development) scheint sich das in der Weltbank noch nicht herumgesprochen zu haben. ...und programmatische Kontinuität Bei aller progressiver Rhetorik, die sich um Schlagwörter wie »a changing World Bank« gruppiert, bleibt festzuhalten, dass die entwicklungspolitische Strategie der Weltbank sich im Kern nicht sehr von jener unterscheidet, die bei ihrer Gründung 1944 in den »Articles of Agreement« verankert wurde. Damals schon sollte durch Kapitalinvestitionen in den weniger entwickelten Ländern das Wirtschaftswachstum und so auch der Lebensstandard erhöht und die Arbeitsbedingungen verbessert werden. Dennoch sollten die Kontinuitäten nicht überbewertet werden. Das heutige Entwicklungsparadigma der Weltbank ist klar eines der Post-Entwicklungskrisen-Ära. Die früheren visionären Konzepte eines Strukturwandels der Entwicklungsländer zu Schwellen- und Industrieländern sind passé. Stattdessen wird der Schwerpunkt ? zwar nicht explizit auf bloße Nothilfe ? aber auf Verringerung der extremen Armut und Krisenprävention gelegt. Die seit den 80er Jahren massiv geäußerte Kritik an den Weltbankkonzepten (allen voran den Strukturanpassungsprogrammen) hat zur Neuformulierung der Programmatik geführt: Armutsorientierung heißt das nicht ganz neue Zauberwort. Partizipation und Zivilgesellschaft sind integrale Bestandteile des Weltbank-Diskurses geworden; und selbstverständlich wird »Development« in der Regel mit der Qualifizierung »sustainable« versehen. Auch der Gedanke der globalen Strukturpolitik (Global Governance) ist an vielen Stellen präsent, indem die Weltbank auf korporative und kooperative Politikansätze, auf die Abkehr von der Staatszentrierung und auf die Integration von Privatsektor, Zivilgesellschaft und internationaler Gemeinschaft als gemeinsame Akteure der Politik setzt. Das Konzept der Weltbank lässt sich somit als Programm für eine bessere, markt- und menschenfreundlichere Welt-Marktwirtschaft beschreiben. Widersprüche werden aushaltbar Unterzieht man neuere Verlautbarungen der Weltbank einer kritischen Diskursanalyse, lässt sich eine ganze Reihe ideologischer Mechanismen identifizieren.1 So kann die Verknüpfung von Wirtschaftswachstum und Armutsbekämpfung als Universalisierung partikularer Vorstellungen gelten. Sie geht mit dem Ausschluss konkurrierender Erklärungsansätze (die z.B. Klassengegensätze als Ursache von Armut in Betracht ziehen) einher. Diese Universalisierung gibt eine Handlungsorientierung für die Entwicklungspolitik vor, dient aber auch der Akzeptanzbeschaffung, Sinnstiftung und Integration für die Weltbank selbst. Wenn nämlich Wirtschaftswachstum der Armutsbekämpfung und Armutsbekämpfung dem Wirtschaftswachstum dient, wird jenen, die eine auf Wachstum ausgerichtete Politik im Interesse der Armen kritisieren, genauso der Wind aus den Segeln genommen, wie denen, die armutsorientierte Politik aus neoliberaler Perspektive angreifen. Unter der diskursiven Annahme einer engen Verknüpfung erscheinen diese Ziele nicht nur nicht als widersprüchlich, sie ergänzen einander sogar. Faktische Widersprüche der Weltbankpolitik werden so aushaltbar gemacht. Aus dieser engen Zielverknüpfung ergibt sich ein weiterer ideologischer Mechanismus: die Unterstellung einer Interessenidentität zwischen Armen und Nicht-Armen, zwischen Privatsektor und Zivilgesellschaft, ja zwischen allen Akteuren im gesellschaftlichen Prozess. Diese sollen nach den Vorstellungen der Weltbank partnerschaftlich die allen zugute kommende wirtschaftliche und soziale Entwicklung vorantreiben, unberührt von Interessendivergenzen oder Zielkonflikten. Gesellschaftliche Funktion dieses ideologischen Mechanismus ist die Schaffung eines stabilen und friedlichen sozialen Klimas. Dieses wiederum liegt auch im Interesse privilegierter Gruppen. Als dritter Mechanismus lässt sich die Technisierung von gesellschaftlichen Problemen benennen. Politische und ethische Fragen werden bei der Befassung mit Konflikten ausgeklammert, es geht lediglich um deren rationale Lösung. Machtverhältnisse bei der Identifizierung, Darstellung und Lösung von Problemen tauchen ebensowenig auf wie die Frage, welchen Interessen die jeweilige Lösung am ehesten entgegenkommt, oder die Frage nach alternativen Lösungen. Die Weltbank gibt sich alle Mühe, ihre Thesen (wie z.B. »die Offenheit für den Welthandel hat der Wirtschaft der Dritten Welt eindeutig geholfen«) als wissenschaftlich fundiert, streng rational, unpolitisch und werturteilsfrei erscheinen zu lassen. Die Natur des Marktes Auch die Weltbank muss zugeben, dass neoliberale Reformen wie Deregulierung, Privatisierung, Währungsabwertung oder Subventionsstreichung teilweise mit verheerenden sozialen Folgen verbunden waren. Aber diese seien nicht dem Markt anzulasten, sondern den mangelhaften sozialen und politischen Institutionen, deren Aufgabe es gewesen wäre, eventuelles »Marktversagen« aufzufangen. Diese Argumentation ähnelt der Binsenweisheit »Es gibt kein schlechtes Wetter, nur unpassende Kleidung«. Ebenso wie das Wetter erscheint der Markt als gegebene, quasi-natürliche und schicksalhafte Größe, der sich die Menschen anzupassen haben. Hier liegt der Mechanismus der Naturalisierung vor. Dessen Funktionen der Entpolitisierung und Legitimierung einer marktwirtschaftlichen Ordnung werden noch deutlicher, wenn man den von der Weltbank nurmehr abstrakt-anonym beschriebenen »Markt« näher in Augenschein nimmt. In den neoliberalen Reformprozessen tritt »der Markt« nämlich oft in Form finanzstarker und wettbewerbsfähiger Konzerne auf, die von diesen Reformen profitieren und ? über Entlassung von ArbeiterInnen, Verdrängung kleinerer AnbieterInnen und ihre ganz gewöhnliche Praxis, Waren und Dienstleistungen nur den Zahlungsfähigen zur Verfügung zu stellen ? das menschliche Elend erst hervorrufen. Sowohl die Praktiken der Unternehmen als auch die ihnen zu Grunde liegende Funktionsweise des Kapitalismus werden durch ihre Naturalisierung einer ethischen und politischen Diskussion entzogen. Überhaupt stellen die negativen Folgen der Aktivitäten von Privatunternehmen einen blinden Fleck des Weltbankdiskurses dar: in einem 200 Seiten starken Text über Ursachen der Armut und Möglichkeiten ihrer Bekämpfung beispielsweise ist mit keiner Silbe erwähnt, dass die Handlungen von multinationalen Konzernen mit der Erzeugung oder Aufrechterhaltung von Armut zusammenhängen könnten. Erwähnung findet lediglich, dass deren Aktivitäten zum Empowerment der Armen beitragen können. An anderer Stelle weist die Weltbank darauf hin, dass der Privatsektor unbedingt vor staatlichen Eingriffen zu schützen sei. Der Schutz vor dem Privatsektor hingegen ist innerhalb des Weltbank-Diskurses nicht vorgesehen. Unausgesprochene Sprechverbote Die Weltbank argumentiert, dass die neoliberalen Reformen unvermeidlich waren und ihr Ausbleiben noch schlimmere Folgen gehabt hätte: »Die Diskussion über Reformen ist daher nicht eine Diskussion über eine Wahl zwischen Reformen oder keinen Reformen: Das Fehlen von Reformen, die dynamische, wettbewerbsfähige Märkte und starke Institutionen hervorbringen, verdammt Länder zu fortgesetzter Stagnation und zum Niedergang.« Dies ist ein klassisches Beispiel für den Mechanismus der Nicht-Entscheidung: ob marktorientierte Reformen stattfinden sollen, steht gar nicht zur Debatte, es geht lediglich um das Wie. Ähnlich urteilt die Weltbank hinsichtlich der Strukturanpassungsprogramme, sie seien »unausweichlich und weniger kostspielig als die Alternative, solche Maßnahmen aufzuschieben.« Hier wird mit dem historischen Irrealis argumentiert, mit der Berufung auf privilegiertes Wissen darüber, wie die Geschichte beim Ausbleiben der neoliberalen Politik verlaufen wäre. Eine politische Entscheidung über den Sinn von Reformen findet nicht statt, höchstens eine Debatte über ihre Details ? eine typische Einengung von Sagbarkeitsfeldern. Ihr gesellschaftlicher Effekt ist die Entpolitisierung und Legitimierung dieser Reformen. Die Einengung des Sagbarkeitsfeldes zeigt sich besonders deutlich, wenn als einziges Mittel gegen die negativen Konsequenzen markt- und wachstumsorientierter Reformen nur weitere Reformen derselben Art in Frage kommen: »Die globale Produktion pro Kopf stieg mit noch nie dagewesener Geschwindigkeit, aber nicht schnell genug, um einen Anstieg der Zahl der Armen zu verhindern.« Der Gedanke, dass die Zunahme der Armut möglicherweise mit der Fixierung auf Wirtschaftswachstum zusammenhängt, wird aus dem Diskurs verbannt. Die zugrunde liegende Logik ist: wenn die Medizin krank macht, verschreibt man noch mehr von der selben Medizin. Kurzfristige Härten müssen in Kauf genommen werden, da sie unvermeidlich sind und langfristig zu Nutzen führen. Auch wenn ArbeiterInnenlöhne infolge von Liberalisierungen kurzfristig sinken, so werden sie doch auf lange Sicht steigen, behauptet die Weltbank beispielsweise. Nicht nur die Strategie der Wahrheitsproduktion, auch der Mechanismus der Gemeinwohlunterstellung wird im folgenden Zitat deutlich: »Gut funktionierende Märkte sind wichtig, um Wachstum zu erzeugen und die Möglichkeiten für arme Menschen zu erweitern. Aus diesem Grund werden marktfreundliche Reformen von den internationalen Geberorganisationen und den Regierungen der Entwicklungsländer, besonders den demokratisch gewählten, vorangetrieben.« Die Geber verfolgen also das Interesse der Armen ? mögliche andere Motive werden aus dem Diskurs ausgeschlossen. Auch die Regierungen der Drittweltstaaten verfolgen in dieser Darstellung das Interesse der Armen, sind also kein Terrain vielfältiger Einflüsse (wie z.B. harter Kreditkonditionen) und wenig altruistischer Interessen. Mit der assoziativen Verknüpfung von Marktorientierung und Demokratie wird zudem der Topos des Kalten Krieges aufgegriffen, dass staatliche Eingriffe in den Markt ein Kennzeichen undemokratischer Regime sind. Die Funktion der Gemeinwohlunterstellung liegt auf der Hand: die Legitimierung der Kreditgeber und ihrer Handlungen nach außen sowie identitäre Sinnstiftung nach innen. Deutlich wird das z.B. im Vorwort des Weltbankpräsidenten zum Weltentwicklungsbericht 2000: »Wir bei der Bank haben es zu unserer Mission gemacht, mit Leidenschaft und Professionalität die Armut zu bekämpfen und sie in den Mittelpunkt unserer gesamten Arbeit zu stellen. Und wir haben erkannt, dass erfolgreiche Entwicklung ein umfassendes, vielseitiges und vernünftig integriertes Mandat erfordert.« Die Weltbank ist demnach keine Kreditinstitution, die Darlehen vergibt, marktübliche Zinsen nimmt, Gewinne einstreicht und beträchtlichen politischen Einfluss ausübt, sondern eine Art Heilsarmee im Kampf gegen die Armut. Um ihre religiös anmutende Mission erfolgreich zu bewältigen, bedarf diese Institution jedoch der Lizenz zu weitreichenden gesellschaftlichen und politischen Eingriffen. Noch einmal der Weltbankpräsident: »Ich glaube, dass wir ... in einem beträchtlichen Maße zur Verbesserung der Menschheit und der Leben vieler in Armut lebender Menschen beigetragen haben.« Wer würde es wagen, eine solche Institution zu kritisieren? Empowerment im Wettbewerb Auch der internationalen Staatengemeinschaft unterstellt die Weltbank stillschweigend, sie orientiere sich am Ziel einer gerechteren Welt. Die banale Einsicht, dass Politik ein Prozess ist, in dem vielfältige Interessen kollidieren und sich die stärkeren durchsetzen, wird ausgeblendet. Das korrespondiert mit der (bestenfalls naiven) Annahme, man müsse den verschiedenen Akteuren nur vernünftige Vorschläge unterbreiten, die diese dann in die Tat umsetzten. Abschließend sei auf den Mechanismus der Verzerrung, Beschönigung oder Umdeutung von Begriffen hingewiesen. Neoliberale Reformen bezeichnet die Weltbank durchweg als »marktorientiert«. Reizwörter wie »Neoliberalismus« oder »Kapitalismus« tauchen nicht auf. Der Begriff des »Empowerment«, der ursprünglich von feministischer Seite geprägt wurde, um Prozesse der kollektiven Selbstermächtigung im Kampf gegen Herrschaftsverhältnisse zu bezeichnen, wird hingegen häufig verwendet. Empowerment interpretiert die Weltbank allerdings vor allem als Ermächtigung zum Wettbewerb, als staatliche Hilfestellung zur effektiveren Teilnahme an der Marktwirtschaft. Begrifflichkeiten wie »Liberalisierung« und »freie Marktwirtschaft« bringen den unkontrollierten Kapitalverkehr mit Freiheit in Verbindung und deren Gegner mit Unfreiheit. Politiken zum Schutz der inländischen Industrie werden hingegen als »beggar-thy-neighbor-protectionism« diffamiert. Anhand der genannten ideologischen Mechanismen wird deutlich, dass der Entwicklungsdiskurs der Weltbank die neoliberale Globalisierung der Ökonomie als alternativlos hinstellt. Strukturelle Änderungen der Weltordnung sind im Weltbank-Diskurs schlichtweg nicht vorgesehen. Die globalisierungskritische Bewegung hat daher wenig Grund, von ihrer Kritik an der Weltbank abzulassen. Anmerkung: 1 Als ?ideologisch? betrachte ich hier diskursive Mechanismen (z.B. der Einengung von Sagbarkeitsfeldern), die auf der Verallgemeinerung partikularer Annahmen beruhen und die mit einem bestimmten gesellschaftlichen Interesse verknüpft sind. Ausgehend von einem solchen diskurstheoretischen Ideologiebegriff wird im folgenden nicht primär mit der inhaltlichen Falschheit der untersuchten Aussagen argumentiert. Literatur: ? World Bank 1989: Articles of Agreement (www.worldbank.org/html/extdr/backgrd/ibrd/arttoc.htm) ? dies. 2000: World Development Report 2000/ 2001: Attacking Poverty, Washington, OUP ? dies. 2001: World Development Report 2001/ 2002 Overview, Washington, OUP ? dies. 2002: Globalization, Growth and Poverty. Building an inclusive World Economy, Washington, OUP ? Wolfensohn, James D. 1999: A proposal for a Comprehensive Development Framework, discussion paper (www.worldbank.org/cdf/cdf-text.htm) Aram Ziai ist Mitarbeiter des BUKO-Arbeitschwerpunktes Weltwirtschaft und der Gruppe Behubelni. | |||
