 |
Volltext |
||
| |||
| Zimbabwe Zweite Befreiung Die Geschichte der verschleppten Landreform in Zimabwe Die Problematik einer krass ungleichen Landverteilung als Folge der Kolonialherrschaft besteht in vielen Staaten im südlichen Afrika, aber auch in Lateinamerika. In Zimbabwe ist die dringend erforderliche Landreform von allen Beteiligten ? der ehemaligen Kolonialmacht Großbritannien, der zimbabwischen Regierung und dem Großbauernverband des Landes ? immer wieder verschleppt worden. von Sabine Fiedler-Conradi Seit seiner späten Unabhängigkeit im Jahre 1980 ist Zimbabwe nicht mehr so ins Blickfeld der Öffentlichkeit gerückt wie im vergangenen Frühjahr. Damals hatte der zum Premierminister gewählte Führer der Ex-Befreiungsbewegung ZANU, Robert Mugabe, die Versöhnungspolitik zwischen Schwarz und Weiß noch zum nationalen Programm erhoben. Anlässlich der Unabhängigkeit Zimbabwes hatte ihm vor allem Moçambiques Staatspräsident Samora Machel empfohlen, die Wirtschaftskraft der Weißen nicht über Bord zu werfen, sondern in eine umzustrukturierende Volkswirtschaft zu integrieren. Nelson Mandela hat in Südafrika nun einen ähnlichen Weg beschritten. Alle drei Länder kämpfen ? ebenso wie Namibia und Kenia ? bis heute mit der Hinterlassenschaft des Siedlerkolonialismus. In Zimbabwe produzieren immer noch knapp 4.500 Großfarmen in überwiegend weißer Hand auf 11 Millionen Hektar eher fruchtbarem Boden. Demgegenüber müssen rund acht Millionen Menschen ihr Auskommen nur 16 Millionen Hektar eher trockenem und wenig produktivem Boden abringen. Dabei nahm die Landreform auf der politischen Tagesordnung in den ersten Jahren nach der Unabhängigkeit Zimbabwes den obersten Platz ein ? zusammen mit der breitenwirksamen Bereitstellung von Schulbildung und Gesundheitsversorgung. Die Landfrage hatte 1979 um ein Haar die Lancaster-House-Verhandlungen mit der Kolonialmacht Großbritannien gekippt. Joshua Nkomo und Robert Mugabe unterzeichneten 1979 das Abschlussdokument mit einem Kloß im Hals: Es verpflichtete das unabhängige Zimbabwe dazu, die bestehenden Eigentumsrechte bis 1990 zu respektieren. Im Gegenzug wurde ihnen versichert, ein Geberkonsortium werde unter Führung von Großbritannien und den USA Mittel bereit stellen, mit denen in Zimbabwe Land auf dem freien Markt angekauft und eine großangelegte Umsiedlung von zimbabwischen Familien bewerkstelligt werden kann. Diese Vereinbarung wurde jedoch nicht in die sogenannte Lancaster-House-Verfassung aufgenommen. Im unabhängigen Zimbabwe kam es dann während der ersten Jahre in den häufig überbesiedelten und trockenen Kommunalgebieten, den ehemaligen Reservaten, zu einem regelrechten Boom, der die Potenziale der kleinbäuerlichen Landwirtschaft freilegte. Die ländlichen Entwicklungsprogramme der neuen Regierung, gespeist von zahlreichen ausländischen Geberorganisationen, wirkten auf subsistenzorientierte ProduzentInnen zunächst ebenso ermutigend wie die Hoffnung auf mehr Verteilungsgerechtigkeit im jungen Zimbabwe. Mit Zuversicht nahm das Land ein großes Landreform- und Wiederansiedlungsprogramm in Angriff, das in Afrika seinesgleichen sucht. Mit britischer Unterstützung erwarb der Staat zwischen 1982 und 1985 knapp 3 Millionen Hektar Land von weißen Farmern. Darauf fanden bis 1987 schließlich rund 60.000 Familien ein neues Zuhause mit ausreichendem Ackerland. Das Programm, das die Umsiedlung von insgesamt 160.000 Familien vorsah, verlor jedoch ab Mitte der 80er Jahre sein Momentum: Es gab nicht mehr viel produktiven Boden zu kaufen. Die im Land gebliebenen weißen Farmer hatten sich auf dem Hintergrund der Versöhnungspolitik der schwarzen Mehrheitsregierung ihrer Zukunft in Zimbabwe vergewissert. Zudem wurden die aus Kolonialzeiten stammenden Subventionen der kommerziellen Landwirtschaft fortgeführt, sowohl im Kreditwesen als auch beim Angebot staatlicher Forschungs- und Beratungsdienste. Den neuen Siedlerfamilien auf den ehemaligen Großfarmen hingegen ging es oft keineswegs besser als vor ihrer Ansiedlung. Viele klagten über mangelnden Zugang zu Märkten, Krediten und Beratungsdiensten, über ungenügende Wasserversorgung, zu wenig Schulen und Gesundheitseinrichtungen. Ihnen waren nie auch nur annähernd so viel staatliche Subventionen und Dienstleistungen zugänglich wie der kommerziellen, von Weißen dominierten Landwirtschaft. Die ländlichen Entwicklungsprogramme erreichten sie selten. Ihre Nutzungsrechte waren nicht geklärt ? die meisten produzierten auf Staatsland. Großgrund gegen Bodensteuer Großbritannien setzte seine finanzielle Unterstützung vorläufig aus, während sich die zimbabwische Regierung auf das Ende der Karenzzeit für uneingeschränkte private Eigentumsrechte an Land einstellte. Erst 1992 trat schließlich ein Gesetz in Kraft, das es dem Staat ermöglichte, produktive Böden für Zwecke der Umsiedlung zu enteignen. Dieses Gesetz enthielt die Bestimmung, dass für die enteigneten Ländereien entschädigt werden muss. Das vorgeschriebene Procedere war jedoch so kompliziert und ließ so viele rechtliche Lücken, dass die meisten Großgrundbesitzer mit ihren Einsprüchen vor dem Verwaltungsgericht Erfolg hatten. 1995 wurde eine Neufassung des Gesetzes zur Landenteignung verabschiedet. Nun waren die für Enteignungen zulässigen Kriterien klarer, und auch die Durchführungsbestimmungen wurden »gerichtsfester«. Um eine abschließende Klärung der Entschädigungsfrage hatte man sich allerdings weiter gedrückt: Die Regierung vertrat den Standpunkt, dass sie nur für infrastrukturelle und technische Werte auf den enteigneten Böden zur Entschädigung verpflichtet sei, nicht aber zu solchen für das Land selbst. In der Juristerei setzte sich unterdessen die Rechtsauffassung durch, dass die Formulierung des Gesetzestextes die entschädigungslose Enteignung von Böden nicht zuließe ? offen blieb allein die Frage, was unter »angemessener« Entschädigung durch den Staat zu verstehen sei. Ein entscheidender Grund für das Schnekkentempo des Landreformprogramms ist wohl in dem Umstand zu suchen, dass Zimbabwe seit 1991 mit der Durchführung eines Strukturanpassungsprogramms (SAP) beschäftigt war. Damit wurden die staatlichen Energien zunehmend auf eher städtische als ländliche Entwicklungsziele verlagert. Mit der Liberalisierung von Handel und Wirtschaft war vor allem die Hoffnung auf stärkere Industrialisierung, mehr Arbeitsplätze und ausländisches Investment verbunden, um das die Regierung ? allen voran Präsident Mugabe persönlich ? jahrelang heftig warb. Die Infragestellung von Eigentumsrechten, die durch entschädigungslose Enteignungen von landwirtschaftlichen Böden durch den zimbabwischen Staat entstanden wäre, hätte potenzielle Investoren abgeschreckt. Allerdings ist bereits seit den 80er Jahren immer wieder die Erhebung einer Bodensteuer für die kommerzielle Landwirtschaft sowie die Zulassung von Größenreduzierungen bestehender Farmen empfohlen worden. Dies hätte wie von selbst ungenutzte Böden auf den Markt gebracht, ohne Eigentumsrechte anzugreifen, denn rund zwei Drittel der Landoberfläche von Großfarmen liegen dauerhaft brach. Die Bodensteuer hätte zudem einen Staatsfond zur Finanzierung der Landreform speisen können. Der Druck gegen solche Maßnahmen kam und kommt ? mit internationaler Rückendeckung ? weiterhin vor allem vom »weiß« dominierten Großbauernverband CFU. Auch viele der rund 700 schwarzen Großfarmer gehören diesem Verband an, darunter über die Hälfte der Kabinettsmitglieder der Regierung Mugabe. Die Umsetzung einer ernsthaften Landreform wurde demnach auch aus Regierungskreisen blockiert ? allen voran vom bisherigen Landwirtschaftsminister und mehrfachen Großgrundbesitzer Kumbirai Kangai, der noch dazu unter Anklage steht, den Staat um 228 Millionen Zimbabwe-Dollar für persönliche Zwecke erleichtert zu haben. Nicht alle Plünderer sind Veteranen Auf ähnliche Weise wurde auch das Landreformprogramm in Misskredit gebracht. In den 90er Jahren hat die Regierung in drei kleinen Reformschüben gerade mal 200.000 Hektar an einige Tausend neue Siedlerfamilien verteilt. Immer wieder wurden dabei ParteifunktionärInnen, deren Familien oder andere getreue Gefolgschaft besonders bedient. Jedesmal gingen die Umsiedlungen mit großem Revolutionsgedöns einher, und jedesmal wurde das Programm auch als die Maßnahme zur Armutsbekämpfung verkauft. Letzeres ist angesichts der volkswirtschaftlichen Entwicklung besonders pikant: Das SAP, zwei Dürreperioden und staatliche Misswirtschaft sorgten dafür, dass sich von 1991 bis 1996 der Anteil der Armen um 40% auf drei Viertel der Bevölkerung erhöht hatte. Für eine wachsende Bevölkerung gibt es weniger statt mehr Arbeitsplätze. Die verarbeitende Industrie entindustrialisiert sich. Das staatliche Haushaltsdefizit wächst und die Diskrepanzen zwischen obersten und unteren Einkommensschichten reißen zusehends auseinander. Die Inflation ? inzwischen auf ähnlichem Niveau wie die der kriegsgebeutelten Länder Angola und DR Kongo ? führt zu massiven Verlusten bei den Realeinkommen. Das öffentliche Bildungs- und Gesundheitswesen wurde in Qualität wie Quantität erheblich beschnitten. Noch dazu sickerte durch, dass sämtliche Staatsfonds, die ? teilweise im Rahmen des SAP ? zur Abfederung der sozialen Folgen der Wirtschaftsentwicklung gedacht waren, von ParteifunktionärInnen und anderen Getreuen systematisch geplündert wurden. Zu den Beuteobjekten gehörte auch ein Kriegsinvalidenfonds für ehemalige BefreiungskämpferInnen. Als der Vereinigung der KriegsveteranInnen der Kragen platzte, versprach Mugabe seinen ehemaligen KampfgenossInnen ? ohne das Kabinett oder gar das Parlament in dieser Frage zu bemühen ? einmalige Zuwendungen sowie lebenslange Pensionszahlungen. Außerdem sicherte er den KriegsveteranInnen und ihren Familien einen Anspruch auf 20% der Bodenfläche bei der zu beschleunigenden Landreform zu. Während der Staatshaushalt mit Ach und Krach die unvorhergesehenen Zuwendungen an 55.000 KriegsveteranInnen zu bewältigen suchte, reiste Robert Mugabe im Oktober 1997 wochenlang im Land herum, um die Bevölkerung für die »zweite Befreiung« zu mobilisieren. Hieß es im Befreiungskampf noch vor allem »Ein Mann (!) ? eine Stimme!«, so musste es nun lauten: »Ein Mann (!) ? eine Farm!« Er erklärte, dass es für die Rücknahme des kolonialen Landdiebstahls keinen Cent Entschädigung gebe. Es stünde den Briten frei, diese zu leisten, falls sich ihr Gerechtigkeitssinnn an der Verfahrensweise stoße. Diese neuerliche Infragestellung der Eigentumsrechte verschreckte in- und ausländische Wirtschaftskreise. Zugleich schnellte das Defizit des Staatshaushalts aufgrund der Zuwendungen an die BefreiungskämpferInnen in die Höhe. Im November 1997 fiel der Zimbabwe- gegenüber dem US-Dollar um rund 300 Prozent. Eine rapide Preisinflation folgte, und es gab die ersten Brotunruhen und Generalstreiks in der Geschichte des unabhängigen Zimbabwe, wo sich mittlerweile der Keim einer ernstzunehmenden außerparlamentarischen Opposition gegen die »Zanukratie«, den ? de facto ? Einparteienstaat, gegründet hatte. Darin fanden sich zusammen: Gewerkschaften, Menschenrechtsorganisationen, Intellektuelle, Wirtschaftsverbände, eine differenziertere und staatsunabhängige Presselandschaft, Kirchen, Frauen- und Jugendverbände. Es entstand eine Verfassungsbewegung, die die nicht weniger als vierzehn Mal zwecks Stärkung der Staatsgewalt geänderte Lancaster-House-Verfassung als Kern des nationalen Problems betrachtet. Präsidiale Alleingänge Ende 1997 legte dann die Regierung eine Liste von rund 1.500 zu enteignenden Großfarmen vor, die mit ca. 5 Millionen Hektar gut zwei Fünftel der Gesamtfläche der kommerziell genutzten Ländereien ausmachen. Der Kriterienkatalog, der den Enteignungen zugrunde liegen sollte, war einsichtig: Enteignet werden sollten vor allem unzureichend genutzte Böden, sowie Spekulationsland von Landbesitzern im Ausland. Besitzer mehrerer Farmen sollten Land abgeben. Wer nur eine Farm sein Eigen nannte und produktiv nutzte, sollte unbeschadet bleiben. Allerdings hatte die zimbabwische Regierung diesen Kriterien nicht allzu viel Beachtung geschenkt. Sie gab schließlich dem Druck aus dem In- und Ausland nach und unterzog die verunglückte Liste einer neuerlichen Prüfung. Im April 1998 wurde dann die Enteignung von nunmehr 841 statt 1.500 Farmen vorgesehen. Der Schaden, der durch dieses Debakel entstand, ist kaum wiedergutzumachen. Auf den von Enteignung bedrohten Farmen wurden Investition und Produktion zurückgeschraubt, oder sie erhielten keine Kredite mehr. FarmarbeiterInnen und deren Familien, die verwundbarste und größte Gruppe unter der Arbeiterschaft, wurden massiv verunsichert und auf die Seite ihrer Arbeitgeber geschlagen, zumal für ihre Absicherung nach den Enteignungen keinerlei Vorkehrungen getroffen worden waren. Ende 1998 endete ein von UNDP und der zimbabwischen Regierung gestarteter Versuch, ein internationales Geberkonsortium zur Finanzierung der Landreform zu bewegen, in der Aufforderung der Geber, dem Projekt eine zweijährige Pilotphase vorzuschalten. Darin sollen die Durchführungsmodalitäten, die Siedlungsformen und Produktionsmodelle, die Gestaltung der Nutzungsrechte sowie die Auswahl der Zielgruppen auf Wirksamkeit getestet und für die »große« Phase ausgewertet werden. Die Gelder würden nach der Erfüllung von drei Grundvoraussetzungen fließen: erstens ein transparentes Verfahren bei Auswahl und Vergabe der zu enteignenden Böden an die neuen Siedlergruppen; zweitens die Sicherheit, dass die Produktivität der zimbabwischen Landwirtschaft durch die Reform nicht beeinträchtigt werde; und drittens die Armutsbekämpfung durch das Programm. Seit Mitte 1999 liegt nun ein durchdachtes und realistisches Planungsdokument für die Pilotphase vor. Die Finanzierungen blieben allerdings aus. Zum einen blieb die Entschädigungsfrage weiter im Dunkeln und zum anderen waren die Mitglieder des Geberkonsortiums, die sich bei großen Finanzierungsprojekten an eine Richtlinienkompetenz der Weltbank halten, inzwischen auch schon bei der Unterstützung anderer Projekte zögerlich geworden. Zimbabwe hatte Vereinbarungen mit den Bretton-Woods-Institutionen nicht eingehalten. Zu diesen gehörte unter anderem das Eindämmen des staatlichen Haushaltsdefizits und eine Offenlegung der Kosten des militärischen Engagements Zimbabwes in der Demokratischen Republik Kongo, das Robert Mugabe seinem Land seit August 1998 per Präsidialdekret zumutet. Mittlerweile droht die zimbabwische Volkswirtschaft, einst die große Hoffnung am afrikanischen Horizont, zusammenzubrechen. Es gibt auf dem formalen Markt keine Devisen mehr; die Kraftstoffe sind knapp; der Strom wird rationiert; die Inflation von Preisen und Zinsen eskaliert ins Unermessliche; Produktionen müssen zurückgeschraubt oder stillgelegt werden; Arbeitskräfte werden auf Kurzarbeit gesetzt oder entlassen, und in Sachen sozialer Ungleichheit steht Zimbabwe an der Weltspitze. Es fehlt an allen Ecken und Enden ? außer an Land. Deshalb hat Mugabe versucht, dem rechtstechnischen Theater um die Entschädigungen für Landenteignungen im Vorfeld zu den Parlamentswahlen ein Ende zu bereiten. Dem Entwurf einer von ihm selbst einberufenen Verfassungskommission fügte er höchstpersönlich eine Klausel bei, die besagte: Großbritannien ist für die Entschädigung des Bodenwerts zuständig, wenn der zimbabwische Staat Land enteignet. Letzterer entschädigt nur für infrastukturelle und technische Werte. Wenn Großbritannien seiner Pflicht nicht nachkommt, ist die Enteignung trotzdem rechtmäßig. Der Entwurf wurde im Februar diesen Jahres per Volksentscheid abgelehnt. Als Vorwahlbarometer verpasste dieses Ergebnis der Regierungspartei einen Schlag. In ihrer Kampagne setzte sie angesichts der trostlosen Wirtschaftsentwicklung schließlich alles auf die letzte Karte: das Land. Der Wahlkampf wurde in den Metaphern des Befreiungskrieges geführt ? der einzigen unangefochtenen Quelle von Glaubwürdigkeit, die der Befreiungsbewegung nach zwei Jahrzehnten an der Macht noch geblieben ist. Die Kriegsveteranenvereinigung wurde nach den ersten Landbesetzungen für eine beträchtliche Summe hochoffiziell als Wahlkampfhilfe für die Regierungspartei angeheuert. Halbherzige Schützenhilfe Der Kampf ums Land wurde identisch mit dem Kampf um Wählerstimmen. Die Kampagne breitete sich von den Farmen in die Städte und in die Kommunalgebiete aus. Es gab »Umerziehungscamps«, Verletzte, Tote und bis zu den Wahlen am 24./25. Juni Zehntausende von Menschen, die dem Druck nicht mehr standzuhalten vermochten ? Flüchtlinge im eigenen Land. Inmitten diesen Klimas staatlich gesteuerter Gesetzlosigkeit ging im April auf Vermittlung des nigerianischen Staatspräsidenten und mit der Unterstützung einiger SADC-Staatschefs eine zimbabwische Regierungsdelegation nach London und forderte Großbritanniens uneingelöste Versprechungen in Sachen Landreform ein. Die Atmosphäre war eisig ? von beiden Seiten. Großbritannien wiederholte seine grundsätzliche Bereitschaft, die Landreform vor allem in ihrer Umsiedlungskomponente unter den Bedingungen der Geberkonferenz von 1998 mitzutragen, wollte damit jedoch nicht in der Hitze des Gefechts kurz vor den Parlamentswahlen beginnen. Im übrigen sei die Wiederherstellung von Recht und Ordnung und die Einhaltung der einfachsten Menschenrechte in Zimbabwe eine Grundvoraussetzung für jede Finanzierung. Der Delegationsleiter der Zimbabwer, John Nkomo, zäumte das Pferd andersherum auf: Er versprach, man werde die Farmbesetzungen sofort beenden, sobald Großbritannien mit seinen Zahlungen beginne. Zum Wahlkampfterror wollte er nichts sagen. Die Verhandlungen endeten in einer Sackgasse, der Repräsentant von UNDP in Zimbabwe bemühte sich ebenso um Vermittlung wie der südafrikanische Staatspräsident Mbeki. Weitere SADC-Staaten, die sich mit ungelösten Landfragen herumschlagen müssen, insbesondere Namibia und Moçambique, hatten Mugabe moralische Schützenhilfe bei seinem Versuch gegeben, Großbritannien zur Finanzierung der Landreform zu zwingen. Wenn es gelungen wäre, ein Exempel zu statuieren, hätten möglicherweise auch sie davon profitieren können. Jetzt fürchten sie jedoch ein Überschwappen der zimbabwischen Entwicklung in ihre Territorien. Sie bekommen auch wirtschaftlich zu spüren, dass Zimbabwe in der Einschätzung potenzieller ausländischer Investoren für die Stabilität der Region eine herausragende Rolle spielt. Angesichts des wirtschaftlichen Niedergangs muss es fast erstaunen, dass die ZANU bei den Wahlen vom 24./25. Juni eine ? wenn auch knappe ? Mehrheit der Sitze errungen hat. Die erst neun Monate junge Oppositionspartei MDC (Bewegung für demokratischen Wandel), deren Vorsitzender Morgan Tsvangirai sich in zwei Jahren den Präsidentschaftswahlen stellen will, freut sich hingegen, dass sie es trotz der massiven Einschüchterungen auf 57 der 120 Sitze bringen konnte. Dies ist die eigentliche »zweite Befreiung« der Nation ? diejenige von der Befreiungsbewegung an der Macht. Allein das Aufbrechen eines für lange Zeit unverrückbar erschienenen Monoliths ist für viele Anlass zum Jubel. Für Präsident Mugabe stellt sich nun angesichts der seit der Parlamentswahl neu besetzten Farmen vor allem die Frage, wie er die Geister wieder los wird, die er rief. In den vergangenen Jahren hat er sich der Loyalität eines großen Teils der ehemaligen BefreiungskämpferInnen versichert. Auf der anderen Seite wird es ihm nicht gelingen, Großbritannien oder ein multinationales Geberkonsortium zur Finanzierung der Landreform zu bewegen, solange er nicht deren Bedingungen erfüllt, was etwa die Aufgabe des Prinzips der Günstlingswirtschaft betrifft. Auch die MDC wird sich der Landfrage stellen müssen, die nicht mit Mugabe gekommen ist und auch nicht mit ihm gehen wird. Zimbabwe muss 8 Millionen Menschen ein Auskommen ermöglichen, die heute direkt von den Früchten des Bodens abhängen und zu großen Teilen am Hungertuch nagen. Dies wird mit der endlichen Ressource Boden nicht dauerhaft möglich sein. Aber es wäre ein Anfang in einem der ressourcenreichsten Länder Afrikas. Sabine Fiedler-Conradi ist Sozialwissenschaftlerin. Sie hat in den vergangenen neun Jahren in Zimbabwe gelebt und war dort zuletzt als entwicklungspolitische Beraterin tätig. 1996 ist ihre Studie: Arbeit und Recht im kolonialen Zimbabwe: Die Geschichte einer nachhaltigen Entwicklung erschienen. | |||
