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| Strukturanpassungsprogramme von Barbara Unmüßig und Miriam Walther Die wichtigsten Instrumente des Internationalen Währungsfonds (IWF) sind die Strukturanpassungsprogramme (SAP). Der Fonds kann die Vergabe von Krediten an Bedingungen knüpfen, die den Schuldnerländern vorschreiben, wie sie ihre Haushaltspläne zu führen oder wo sie zu kürzen haben. Zwar haben die SAP ihre Anforderungen mehrfach modifiziert, die grundsätzliche Ausrichtung jedoch hat sich nicht geändert: Die Kürzung der Staatsausgaben, die Öffnung der Märkte für ausländische Investoren und die Privatisierung von Staatsbetrieben stehen nach wie vor im Zentrum der Programme. Die Kritik an den Anpassungsprogrammen des IWF und der Weltbank ist fast so alt wie die Programme selbst. Vor allem die Rolle des IWF in der Asienkrise hat der Debatte eine neue Dynamik verliehen. Auch im Kontext der Diskussion um die Verschuldung der ärmsten Länder wurde die Kritik am traditionellen Krisenmanagement immer lauter. IWF und Weltbank haben auf ihrer Jahrestagung im Herbst 1999 verabredet, dass Schuldenreduzierungen im Rahmen der HIPC-Initiative (s.o.) erst dann wirksam werden, wenn die Regierungen ein glaubwürdiges Konzept der Armutsreduzierung für ihr Land vorgelegt haben. Armutsstrategiepapiere (PRSP) sollen künftig die Grundlage für Anpassungsprogramme bilden. Im gleichen Zug wird die speziell für die armen Länder geschaffene ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility) von der Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) abgelöst. Die neue Initiative wird häufig als fundamentale Abkehr von der alten Anpassungspolitik präsentiert. Wirkungen der SAP Die offiziellen Ziele der Strukturanpassungsprogramme des IWF und der Weltbank sind die (Wieder)herstellung stabiler Volkswirtschaften und die Beförderung von Wirtschaftswachstum. Bezogen auf das Wachstumsziel spricht der IWF mittlerweile von »high-quality growth« und meint damit ein ökonomisch und sozial tragfähiges Wachstum, das die Chancengleichheit befördert und zur Reduzierung der Armut beiträgt. Trotz dieser ambitionierten Ziele misst der IWF den Erfolg seiner Programme in der Regel noch immer an einigen wenigen makroökonomischen Indikatoren wie der Inflationsrate, dem Budgetdefizit oder dem Exportvolumen. Mittlerweile ist deutlich geworden, dass die SAP auch gemessen an ihren eigenen Kriterien gescheitert sind. So blieben die Wachstumserfolge vor allem in den ärmsten Regionen in Afrika und Südasien weit hinter den Erwartungen zurück. Unter anderem weil die Ungleichheit bei der Einkommensverteilung im Zuge der SAP zumeist zunahm, sind die erhofften Erfolge in der Armutsbekämpfung ausgeblieben. Auch die Verschuldungssituation der meisten Länder des Südens hat sich seit dem Ausbruch der Schuldenkrise zu Beginn der 80er Jahre erheblich verschlechtert. In vielen Ländern wurden notwendige Investitionen in Bildung, Gesundheit und Basisinfrastruktur unterlassen. Dass die Liberalisierungs-, Privatisierungs- und Fiskalpolitik der SAP gerade die arme Bevölkerung stark belastet, wird sogar explizit vom Weltentwicklungsbericht 2000 der Weltbank bestätigt. Als asiatische und lateinamerikanische Länder im Zuge der Finanzkrisen der Jahre 1997-98 den IWF um Stützungskredite baten, drängte der Fonds in bekannter Manier auf strenge fiskalpolitische und monetäre Maßnahmen, obwohl es zumindest in den asiatischen Ländern keine Anzeichen für eine makroökonomische Instabilität gab. Der Fonds hielt auch dann noch an seiner pro-zyklisch wirkenden Politik fest, als die Finanzkrisen bereits begonnen hatten, auf die gesamte Wirtschaft überzugreifen. Diese Politik verschärfte die Wirtschaftskrisen jedoch noch zusätzlich, mit enormen negativen sozialen Auswirkungen. Seit Mitte der 90er Jahre konzentriert sich der IWF verstärkt auf Strukturmaßnahmen. In seinen Anpassungsprogrammen der »Zweiten Generation« spielt vor allem die Liberalisierung der Finanzsektoren eine zentrale Rolle. Doch waren es genau die vom IWF propagierten Maßnahmen, die die Finanz-, Wirtschafts- und Armutskrisen in Asien, Lateinamerika und Russland in der zweiten Hälfte der 90er Jahre erst möglich machten. Flauten, Rezessionen, Depressionen In einem Bericht über die Politik des IWF in Asien räumten IWF-Ökonomen ein, dass sie von den ökonomischen und sozialen Problemen, die in Korea, Indonesien und Thailand auf die Krisenbekämpfungsmaßnahmen des IWF folgten, überrascht wurden. Für viele verwandelte der IWF damals »Flauten in Rezessionen und Rezessionen in wirtschaftliche Depressionen« (Stiglitz). Offiziell gilt die Krise in Asien mittlerweile als überwunden. Die Wachstumsraten steigen schneller, als das noch vor kurzem erwartet wurde. Doch die Ungleichheit bei der Einkommensverteilung hat sich verschärft, und für die unteren Einkommensschichten sind die Folgen des Einbruchs noch lange nicht vorbei. Trotz einer Fülle gegenteiliger empirischer Belege glauben die Bretton-Woods-Institutionen weiterhin an ein »automatisches trickle down der wirtschaftlichen Entwicklung zu den Armen« und halten unverändert an der irrigen Überzeugung fest, dass zwischen Wirtschaftswachstum und Armutsreduktion eine unmittelbare kausale Wirkung besteht. Die Förderung des Sozialsektors oder die Schaffung von sozialen Sicherungsnetzen wurden bislang von IWF und Weltbank als »weiche Auflagen« formuliert. Bindenden Charakter wie die Vielzahl harter Konditionen (Währungsabwertung, Liberalisierung usw.) hatten sie nicht. Mit der neuen Armutsbekämpfungsstrategie werden die weichen Auflagen nun jedoch zu harten Konditionen, denn ohne ihre Umsetzung gibt es keinen Schuldenerlass. Mit der erweiterten HIPC-Initiative erhalten IWF und Weltbank unmittelbaren Zugriff auf den Sozialsektor und können in das Mikromanagement der Budgets der jeweiligen Länder hineinregieren, der IWF hat darüber hinaus auch weiterhin die Definitionsmacht über die makroökonomischen Ziele der Strukturanpassungsprogramme. Gleichzeitig haben IWF und Bank die »Gestaltungshoheit« für die freiwerdenden Mittel gerade auch aus den bilateralen Schuldenerlassen erhalten. Für beide multilaterale Institutionen ist das ein weiterer Machtzuwachs, den sie in Zeiten schwindender Legitimation für ihre Aufgaben gut gebrauchen können. Die Umbenennung der ESAF in »Armuts- und Wachstumsfaszilität« war außerdem ein gelungener Schachzug, um künftig positivere Assoziationen für den »IWF-Auftritt« zu wecken und sich der in vielen armen Ländern diskreditierten ESAF zu entledigen. Mit der Bekundung zur verstärkten »ownership« soll ganz offensichtlich die ablehnende Haltung der Regierungen und der Bevölkerung gegenüber den früheren Programme überwunden werden. Barbara Unmüßig und Miriam Walther sind Mitarbeiterinnen von Weed. Der hier stark gekürzte Text ist vollständig nachzulesen in: Schuldenreport 2000. Zu bestellen unter Tel. 0228/766130 oder www.weedbonn.org | |||
