 |
Volltext |
||
| |||
| Korruption It Takes Two To Tango Weltbank und Korruptionsbekämpfung: eine einseitige Angelegenheit von Sherif Wadood Nicht, daß sich die mexikanische Dichterin Sor Juana Ines De La Cruz mit dem Thema Korruption beschäftigt hätte. Dennoch stellte sie bereits vor 400 Jahren die Frage: »Wer trägt die größere Schuld an einem gemeinsamen Vergehen, diejenige, die für Bezahlung sündigt, oder jener, der bezahlt, um zu sündigen?« Wo soll man die Korruption bekämpfen: auf der Angebots- oder der Nachfrageseite? Die Weltbank hat sich für letztere entschieden. Das Thema Korruption ist nicht neu, jedoch wurde Korruptionsbekämpfung nach jahrelanger Vernachlässigung mit einem Mal zu einem der wichtigsten Imperative der Entwicklungspolitik der Geberländer. In diesem Jahrzehnt stehen Kapazität und Effizienz des Staates im Vordergrund jeglicher entwicklungsstrategischen Überlegung. »Good Governance« wurde zu einer Manie in der entwicklungstheoretischen Debatte, zu einem Sammelbegriff aller erwünschten politischen Forderungen der Geberländer. Und Korruption ? also der Mißbrauch von öffentlicher Macht für privaten Nutzen1 ? wird hier als ein Störfaktor wahrgenommen. Experten der Weltbank schätzten die Höhe der gesamten Bestechungsgelder im Jahr 1996 auf 80-100 Milliarden Dollar. Allerdings sollten solche Zahlen mit Vorsicht genossen werden. Der Umfang von Korruption in einem Land ist nur äußerst schwer zu bestimmen, da zum einen die in Korruptionsvorgänge verwickelten Akteure diese geheimzuhalten versuchen und zum anderen die durch Medien aufgedeckten Fälle keine allgemeinen Hochrechnungen zulassen. Es ist daher nicht eindeutig festzustellen, ob der Korruptionsumfang oder lediglich das Interesse der internationalen Organisationen und der Presse zugenommen hat. Die Gründe für die Wiederentdeckung der Korruption liegen sowohl im globalen als auch im nationalen Kontext verortet: Infolge der Auflösung des Ost-West Konflikts haben die Länder der Dritten Welt ihr geopolitisches Gewicht verloren, und die Kosten-Nutzen-Kalkulation vieler einflußreicher Geberländer hat sich somit verändert. In Zeiten der Konfrontation mit der Sowjetunion waren die Stabilität einer Region oder die Loyalität eines Staates bzw. seiner Staatsklasse noch von Bedeutung, so daß die Verschwendung von Entwicklungshilfegeldern durch korrupte Staatsklassen geduldet wurde. Solche Praktiken werden nun nicht mehr toleriert. Jetzt stoßen die Kosten der Unterstützung korrupter Despoten auf, und man erinnert sich an die durch Korruption verursachten Entwicklungshemmnisse. Hinzu kommt, daß die neoliberalen Fitneßprogramme, der sich jede Regierung im Zuge des scharfen Standortwettbewerbs unterziehen muß, zusätzlichen Druck auf das Budget der Entwicklungshilfe ausüben. Ferner haben die Transitionsprozesse in der Dritten Welt dazu beigetragen, daß das Thema Korruption auf einmal ins Rampenlicht der Öffentlichkeit geraten ist. Der Privatisierungsprozeß hat mehr Gelegenheiten zur Korruption eröffnet, und Gelegenheiten schaffen bekanntlich Diebe. Die Liberalisierung des politischen Lebens in den Transitionsländern hat parallel dazu einer freien Presse mehr Spielraum gegeben, die Praktiken des staatlichen Apparats zu kritisieren. Diese Kombination aus einem neuen globalen Kontext und dem neoliberalen Politikwechsel formt die Konturen der neuen entwicklungspolitischen Debatte. Warum ist Korruption schädlich? Einige Anhänger der Modernisierungstheorie sahen durchaus positive Wirkungen der Korruption. Ihre zentrale These basierte auf der Annahme, daß Schmiergeld Investitionen fördere, wenn bestehende Verordnungen diese verhinderten. Sie wiesen desweiteren darauf hin, daß Bestechungen die niedrigen Gehälter auf ein angemesseneres Niveau heben könnten, Bestechungsgelder somit als soziale Ausgaben zu betrachten seien und Korruptionspraktiken als gesunde Umverteilung des Einkommens bewertet werden müßten. Jedoch sind einige schwerwiegende Einwände gegen diese These zu erheben: Erstens ist es keinesweges nachvollziehbar, weswegen Korruption zu einer gerechten Umverteilung führen soll ? ganz im Gegenteil. Denn es werden natürlich nicht alle Staatsbeamte bestochen, und die Bestechungsgelder fliessen auch nicht in gleicher Höhe. Hinzu kommt, daß die Steuerzahler von der Korruption benachteiligt werden. Zweitens ist es nicht nur unmoralisch zu bestechen, sondern auch ineffizient. Korruption erhöht die Transaktionskosten für die Unternehmen. Da diese ihren Profit nicht durch die Zusatzausgaben beeinträchtigt sehen wollen, wälzen sie die Bestechungsgelder auf den Preis ab oder kompensieren sie durch eine schlechtere Leistung. Der Staat und dessen Steuerzahler tragen letztendlich diese Kosten. Zu den wirtschaftlichen Kosten der Korruption gesellen sich soziale Kosten. In »Beutestaaten« versuchen die Entscheidungsträger im öffentlichen Sektor die Investitionen in die für sie profitabelsten Bereiche zu lenken. In aller Regel sind dies Waffenkäufe oder Bauaufträge, völlig unabhängig vom Sinn des Projekts. In den Feldern Gesundheit oder Bildung, wie beispielsweise bei der Ausbildung von Lehrern, besteht in der Regel keine Möglichkeit, an hohe Bestechungssummen zu kommen. Die Folge ist, daß die »menschliche Entwicklung« zwangsläufig vernachlässigt werden muß. Oder wem nutzt schon ein 40cm hoher Bürgersteig, wie er in manchen Teilen Kairos anzutreffen ist, der jedes Jahr renoviert wird? In Kairo ist bei Bauaufträgen an die Zementindustrie 10 bis 15% vom Auftragsvolumen als Bestechungsstandard die Regel. Je höher also der Bürgersteig ist, desto mehr fließt in die privaten Taschen. Wie sehr die Entwicklungshilfe mit der Korruptionsproblematik verwickelt ist, zeigt ein weiterer Aspekt. Selbst wenn Entwicklungshilfe in korruptionsfreie Räume und sinnvolle Projekte fließt, kann dies der Alimentierung eines ansonsten korrupten Systems dienen. Es eröffnet seinen Entscheidungsträgern einen größeren Spielraum für ihre Praktiken, da sie weniger dazu angehalten sind, ein Mindestmaß an »menschlicher Entwicklung« zu garantieren. Der Umkehrschluß ? jegliche Beziehung zu Korruptionsstaaten abzubrechen ? ist allerdings auch nicht vertretbar. Wenn man die Entwicklungshilfe streicht, dann leidet zunächst die Bevölkerung darunter. Dieses Dilemma erschwert zusätzlich die Behandlung der Korruptionsproblematik in den Entwicklungsländern. Wie bekämpft die Weltbank die Korruption? Seit Ende 1994 betreibt die Weltbank unter dem Postulat des »Good Governance« ihre Programme zur Korruptionsbekämpfung. Als erstes will sie ihre eigenen Projekte korruptionsfrei halten. Zum zweiten drängt sie auf institutionelle Reformen in den Nachfragestaaten, die im Sinne des Neoliberalismus gestaltet sind. Drittens verfolgt sie eine Strategie der positiven oder negativen Konditionalität, das heißt, die Durchführung der Reformen wird belohnt, ihre Verschleppung bestraft. Da Korruption schlecht meßbar ist und die Projekte am Anfang stehen, läßt sich (noch) nichts eindeutiges über Erfolg und Mißerfolg der Bemühungen sagen. Einiges aber spricht gegen ein Gelingen der Korruptionsbekämpfung. Die Strategie der Weltbank befaßt sich nur mit den Verführten, den Nachfragern der Korruption, zumeist die öffentliche Hand. Die Tatsache, daß Korruption immer zwei Akteure benötigt, den Anbieter und den Nachfrager, wird meistens vernachlässigt. Dies ist insofern bedauerlich, da die Bestimmungsfaktoren für das Verhalten beider Akteure unterschiedlich sind. Für die Nachfrageseite ist vor allem der Lebensstandard der Staatsdiener entscheidend dafür, ob eine Bereitschaft besteht, Bestechungsgeld anzunehmen. Wenn Armut herrscht, große Einkommensdisparitäten bestehen und relativ niedrige öffentliche Gehälter bezahlt werden, dann »ist es für den Staatsdiener unmöglich, ehrlich zu bleiben und Selbstachtung zu wahren, und es ist zwecklos, dies von ihm zu erwarten«, wie der chinesische Sozialreformer Wang An-Shih schon vor tausend Jahren festgestellt hat. Die Anbieter werden hingegen mit gänzlich anderen Herausforderungen konfrontiert. Erstens ist eine mögliche Blockade ihrer Investitionen für die Unternehmen sehr kostspielig. Zweitens befinden sich die Anbieter oft in einem klassischen »Gefangenen-Dilemma«. Selbst ein Unternehmen, das das beste Preis-Leistungsverhältnis anbietet, wird manchmal gezwungen sein, Staatsdiener zu bestechen, nur aus Furcht, daß andere Unternehmen ein Bestechungsangebot eingereicht haben könnten. Dieser »Wettbewerb« treibt die angebotenen Bestechungssummen in die Höhe, die Beamten werden mit Bestechungsangeboten überschwemmt. Ein strikter Unternehmenskodex und bessere Kooperation zwischen den Unternehmen könnte einen Ausweg aus diesem Dilemma eröffnen. Das Risiko für Unternehmen bleibt minimal, wenn die Geldstrafe, die sie im Falle einer Aufdeckung der Korruption zu zahlen hätten, nur relativ zu dem Auftragsvolumen und nicht zu ihrem Gesamteinkommen festgesetzt wird. Der erste Schritt aber wäre, Korruption im Ausland zu bestrafen und die Absetzbarkeit der Bestechungsgelder von der Steuer aufzuheben (siehe Kasten). Diese Defizite sorgen stets für ein reichliches Angebot an Bestechung. Die Weltbank geht davon aus, daß die Ursachen der Unterentwicklung interner Natur sind. Sie beklagt die Ineffizienz eines Staates, kritisiert fehlende Rechenschaftslegungen oder bemängelt das Fehlen von Transparenz in den Geschäftsbeziehungen. Ihre Strategie der Korruptionsbekämpfung orientiert sich an der Korruptionsgleichung von Klitgaard: Korruption = Monopol + Verfügungsmacht ? Rechenschaftslegung. Diese Gleichung gilt nur für die eine Seite der Medaille, die Nachfrage. Die Weltbank versucht die Rechenschaftslegung in den Entwicklungsländern durch institutionelle Reformen zu erhöhen, das Monopol und die Verfügungsmacht des Staats zu verringern: durch Privatisierung sowie durch Deregulierung, Kürzung der Staatsausgaben und Aufhebung der Zölle. Diese Strategie greift jedoch zu kurz. Erstens wird Korruption durch Privatisierung nicht bekämpft, sondern nur anders bezeichnet. Statt von Korruption spricht man nun von »Brokrage«, an Stelle von Bestechung sagt man »Anreize«. Der Privatisierungsprozeß beseitigt nicht die Korruption, sondern sie sorgt dafür, daß sich eine andere Art der Korruption etabliert. Statt eines geschlossenen geregelten Korruptionssytems, das nur für wenige Privilegierte zugänglich ist, tritt ein chaotisches offenes System. Die osteuropäischen Länder, allen voran Rußland, liefern reichlich Anschaungsmaterial, etwa der Skandal um den tschechischen Premierminister Vaclav Klaus im vorigen Jahr. Eine Gruppe Geschäftsmänner spendete seiner Partei 220.000 Dollar und wurde infolgedessen bei der Privatisierung einer staatlichen Firma begünstigt. Zweitens werden die Streichungen von Subventionen und Zöllen, wie es die Weltbank propagiert, den Lebensstandard der unteren Schicht der Bevölkerung, zu dem auch die Beamten gehören, negativ beeinflussen. Mit dem neoliberalen Konzept, das Entwicklungshemmnisse wie die Korruption eigentlich abschaffen soll, wird die Bedürftigkeit der Nachfrageseite nach Schmiergeldern erhöht. Wer ist schon entwicklungsorientiert? Die institutionellen Reformen, die die Weltbank mit ihrer Korruptionsbekämpfung anstrebt, werden auch noch aus einem anderen Grund nicht erfolgreich sein. Es reicht nicht, die Effizienz eines Staatsapparates zu erhöhen, solange die Entscheidungsträger nicht den Willen haben, diese Reformen wirklich zu implementieren. Diesen Willen kann die Weltbank nicht per Dekret verordnen. Und solange eine Staatsklasse von den bestehenden Verhältnissen profitiert und selbst korrupt ist, wird sie die Korruption nicht wirklich mit Leidenschaft bekämpfen. Die fehlende »Entwicklungsorientierung des Staates«, wie das BMZ den ausbleibenden Willen zu dramatischen institutionellen Reformen diplomatisch nennt, ist freilich nur die eine Seite der Medaille. Die Ursachen der Unterentwicklung und solcher Phänomene wie Korruption sind nicht nur interner Natur, sondern hängen eng mit dem Verhalten des Nordens zusammen, sei es im Bereich der Umwelt, der »menschlichen Entwicklung« oder der Korruptionsbekämpfung. Die Frage ist nicht, wer die Schuld trägt, sondern, wer besser in der Lage ist, seinen Anteil zu tilgen. Enwicklungsland oder Geberland? Anmerkung: 1 Diese gängige Definition ist nicht befriedigend, da andere Formen der Korruption nicht durch sie erfaßt werden. Ein Beispiel ist die »Lieferbindung« im Rahmen der Entwicklungshilfe. Hier werden Firmen aus den Geberländern bevorzugt, und dies wird bereits im Vertrag festgeschrieben (in der Regel liegen die Lieferpreise 15% höher als bei anderen Anbietern). Insofern liegt kein »rechtlicher« Mißbrauch vor, und der Vorgang fällt nicht unter die Definition. Wenn man den Begriff allerdings erweitert, dann wird er so unscharf, daß man mit ihm nicht mehr arbeiten kann. Sherif Wadood ist Student am Institut für Politische Wissenschaften an der Universität Heidelberg. Die OECD-Konvention Im Dezember 1997 beschloß die OECD eine Konvention zur Bekämpfung der Korruption. Diese verpflichtet die Mitgliedsländer, Bestechung im Ausland unter Strafe zu stellen und verlangt die Aufhebung der Absetzbarkeit der Bestechungsgelder von der Steuer. Die Besonderheit dieser Konvention ist die Einbeziehung und die Verpflichtung der Angebotsseite im Kampf gegen die Korruption. Die bisherigen Versuche internationaler Organisationen, einen Verhaltenskodex für Unternehmen aufzustellen, scheiterten sämtlich am Widerstand der Konzerne. Dies verwundert kaum, bekamen doch die im Ausland investierenden deutschen Unternehmen Rückendeckung vom Bundesgerichtshof: »Von einem deutschen Unternehmer kann nicht erwartet werden«, hieß es dort, »daß er in den Ländern, in denen staatliche Aufträge nur durch Bestechung zu erlangen sind, auf dieses Mittel verzichtet und damit das Geschäft weniger gewissenhaften Konkurrenten überläßt.« Diese Zeiten finden vielleicht mit der OECD-Konvention ein Ende. Es bleibt abzuwarten, wie die größten Exporteure der Welt diese Anweisungen umsetzen. Deutschland hat eine recht große Lücke im Gesetz für ihre Unternehmer geschaffen. Bestechung im Ausland ist zwar strafbar, aber immer noch steuerlich absetzbar, solange »aus der Bestechung [keine] strafrechtlichen Konsequenzen gezogen werden«. In anderen Worten, Korruption im Ausland wird gefördert, vom Staat subventionert, solange es geheim bleibt! | |||
