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| Gewerkschaften Ohne Kraft keine Stärke Theorie und Praxis von Sozialklauseln von Thomas Greven, Christoph Scherrer und Volker Frank Sozialklauseln in internationalen Handelsverträgen sind nach Ansicht vieler Gewerkschaften ein wichtiges Instrument zur Verhinderung von Sozialdumping. Doch wie sehen die konkreten Erfahrungen mit Sozialklauseln aus? Eine vorläufige Bilanz gibt Aufschluß über ihre Auswirkungen in Guatemala und in der Dominikanischen Republik. Der Internationale Bund Freier Gewerkschaften erhebt die Forderung, elementare Arbeiterrechte als Sozialklauseln in Handelsverträgen zu verankern. Der Zutritt für ausländische Produzenten zum jeweiligen heimischen Markt soll von der Einhaltung international anerkannter Arbeiterrechte abhängig gemacht werden. Zu ihnen zählen neben gewerkschaftlicher Vereinigungsfreiheit und dem Recht auf Kollektivverhandlungen auch das Verbot von Kinderarbeit und Zwangsarbeit (vgl. auch iz3w Nr. 206 und 220). Diese Forderung stößt nicht nur auf Unternehmerseite, sondern auch bei den meisten Regierungen der Entwicklungsländer auf Ablehnung. Unter den Industrieländern befürworten im wesentlichen nur die USA, Frankreich, skandinavische Länder sowie das Europäische Parlament die Einrichtung einer Arbeitsgruppe »Handel und Arbeiterrechte« im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO). Die WTO erklärte sich aber bei ihrer ersten Ministerkonferenz 1996 in Singapur dafür nicht zuständig und verwies auf die Internationale Arbeitsorganisation (IAO).1 Die Brisanz der Sozialklauselkontroverse resultiert weniger aus einem Nord-Süd-Gegensatz als vielmehr aus dem Gegensatz Kapital ? Arbeit: Die Gegner aus den Regierungen des Südens fanden Verbündete in den Unternehmerverbänden aus dem Norden und in den Regierungen von Großbritannien und Deutschland, während mehrere Gewerkschaftsforen am Rande der Konferenz von Singapur die breite internationale Unterstützung von Sozialklauseln forderten. In den Wirtschaftswissenschaften und in der entwicklungspolitischen Forschung werden Sozialklauseln skeptisch und vor allem nach ihrem wirtschaftlichen Nutzen bewertet. Die schärfste Kritik wird von neoklassischen ÖkonomInnen vorgetragen. Ihr zentrales Argument ist, daß jede Verteuerung der Arbeit den zentralen Wettbewerbsvorteil der Entwicklungsländer (billige Arbeitskräfte) und damit deren Entwicklungschancen gefährdet.2 Doch diese auf den Markt setzende Ideologie scheitert in der Praxis daran, daß sich für den Weltmarkt Marktversagen feststellen läßt. Über seinen Konkurrenzmechanismus führen Verstöße gegen die Kernarbeiterrechte in einigen Ländern zur Nicht-Einhaltung dieser Rechte in anderen Ländern. Im Extremfall kommt es zu »ruinösem Wettbewerb«, der die Sozialstandards der handeltreibenden Länder auf das jeweils niedrigste Niveau drückt. Die meisten Kritiker internationaler Arbeiterrechte halten allerdings das durch den Wettbewerb erzwungene niedrigere Regulierungsniveau für gerechtfertigt. Dabei unterliegen sie jedoch einem Zirkelschluß: Der Markt selbst wird zum Maßstab dafür erklärt, wie weit er bei der Unterminierung von rechtlichen Standards etc. gehen darf. Dieser Verdrängungswettbewerb findet weniger auf der Achse Nord-Süd, sondern eher auf den Achsen Nord-Nord und Süd-Süd statt. Die Konkurrenz ist nämlich dort am schärfsten, wo mit ähnlichen Produktionstechniken vergleichbare Produkte angeboten werden. Dies trifft zwar auf einen wachsenden Teil des Handels zwischen Nord und Süd zu, aber er ist noch nicht dadurch bestimmt. Demgegenüber steht innerhalb der jeweiligen Blöcke ein großer Teil des Warensortiments in direkter Konkurrenz. Die Schärfe des Konkurrenzkampfes innerhalb des Südens wird durch folgende Faktoren verstärkt: einfache Produktionstechniken, die den Markteintritt neuer Konkurrenz erleichtert, ein stark wachsendes Arbeitskräftepotential aufgrund der Verdrängung der Subsistenzwirtschaften, die Verschuldungskrise, die die Notwendigkeit für die Erwirtschaftung von Devisen erhöht, und die Fähigkeit transnationaler Konzerne, Produktionsstätten zu verlagern. Angesichts dieser spezifischen Konkurrenzsituation können im Süden bereits geringe Lohnkostenerhöhungen zu Marktanteilsverlusten führen, während die Mißachtung der Arbeiterrechte zumindest kurzfristig Wettbewerbsvorteile verspricht. Wenn es allerdings gelingen sollte, durch internationale Abkommen die fundamentalen Arbeiterrechte aus der Konkurrenz zu nehmen, dann kann vermieden werden, daß diejenigen Produzenten, die diese Rechte respektieren, einen Nachteil erleiden. Sozialklauseln in der US-Handelspolitik Selbst wenn man die Stichhaltigkeit dieser theoretischen Argumente akzeptiert, bleibt offen, ob die konkreten Erfahrungen mit Sozialklauseln nicht doch ihre Kritiker bestätigen. Sie argumentieren, der Erfolg einer Androhung oder Anwendung von Sanktionen hänge vor allem von der wirtschaftlichen und politischen Bedeutung der davon betroffenen Länder ab. Zudem eröffneten Sozialklauseln Möglichkeiten des protektionistischen Mißbrauchs durch die importierenden Länder, die ihre Binnenmärkte abschotten wollen. Am Beispiel der US-Handelspolitik lassen sich diese Behauptungen an der Realität überprüfen. Seit 1983 sind Arbeiterrechte in den Handelsgesetzen der USA verankert, deren Einhaltung Bedingung für bevorzugten Zugang zum amerikanischen Markt ist. Das North American Agreement on Labor Cooperation (NAALC) vereinbarte 1994 erstmalig im Rahmen eines internationalen Handelsvertrags, dem Nordamerikanischen Freihandelsabkommen (NAFTA), die Gründung einer Kommission für Arbeit, die die Einhaltung nationaler Sozialstandards überwachen soll. Die Erfahrungen mit beiden Varianten der Sozialklausel können unter drei Gesichtspunkten aufgearbeitet werden: Werden sie nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung angewendet? Wie reagieren Staaten mit niedrigen Arbeits- und Sozialstandards arbeits- und sozialrechtlich sowie administrativ auf die Vereinbarung von Sozialklauseln und insbesondere auf Sanktionsdrohungen? Und zuletzt: Welche Möglichkeiten neuer gewerkschaftlicher Bündnisse entstehen durch Sozialklauseln? Gegenüber unilateral, also ohne Verhandlungen mit den betroffenen Ländern, verankerten Sozialklauseln wird der Vorwurf der Nicht-Gleichbehandlung und des protektionistischen Mißbrauchs besonders vehement erhoben. Die Untersuchung der 1984 auf Grundlage der Handelsgesetzgebung von 1983 verabschiedeten Sozialklausel im Allgemeinen Präferenzzollsystem der USA (GSP) zeigt, daß ihre Anwendung faktisch nicht nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung, sondern nach den jeweiligen innenpolitischen Kräfteverhältnissen und dem außenpolitischen Kalkül des Präsidenten erfolgte. Die grundsätzlich freihändlerische Ausrichtung der US-Regierung hat dabei zur Folge, daß Verstöße gegen elementare Arbeiterrechte nur selten geahndet werden. Die Teil-Öffentlichkeit des Petitions- und administrativen Aushandlungsprozesses stellt aber zumindest sicher, daß die Anwendung der Sozialklausel öffentlich eingefordert werden kann und daß der Verzicht auf Sanktionen bei nachgewiesenen Verstößen gut begründet werden muß. Protektionistischer Mißbrauch der Sozialklauseln seitens der USA konnte nicht festgestellt werden. Das NAFTA-Nebenabkommen NAALC vereinbarte keine transnationalen Standards, sondern verpflichtet die Vertragsstaaten zur Einhaltung ihres bereits bestehenden nationalen Arbeitsrechts. Hintergrund der Regelung sind gravierende Mängel bei der Durchsetzung des Arbeitsrechts in Mexiko. Die Sanktionsmöglichkeiten des NAALC sind sehr beschränkt und mit umständlichen Verfahren verbunden. Hauptsächlich wird, wie bei Verfahren im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation, moralischer und diplomatischer Druck ausgeübt. Der regionale Fokus des Nebenabkommens erleichtert dabei die Mobilisierung der Öffentlichkeit. Bislang hat es in keinem der behandelten Fälle nennenswerte Fortschritte gegeben; manche Beobachter verzeichnen aber tendenziell eine Verbesserung der Arbeitsrechtssituation in Mexiko, die z.T. auf das NAALC zurückgeführt wird. In einem Fall reichten mexikanische Gewerkschaften in den USA eine Petition zum Problem von Betriebsschließungen bei gewerkschaftlichen Organisierungsbemühungen ein. Das Unternehmen La Conexion Familiar in San Francisco (Kalifornien), eine Tochter des Telefonkonzerns Sprint, war eine Woche vor der angesetzten gewerkschaftlichen Zulassungswahl geschlossen und die 235 zumeist lateinamerikanischen ArbeiterInnen entlassen worden. Der damalige US-Arbeitsminister Robert Reich stimmte der Erstellung einer Studie zu. Bescheidene Fortschritte Die Effektivität von Sozialklauseln im Rahmen von Allgemeinen Zollpräferenzabkommen läßt sich anhand der Reaktionen in Guatemala und in der Dominikanischen Republik auf die Petitionen von US-Gewerkschaften und Menschenrechtsorganisationen einschätzen. Die Regierungen beider Länder mußten sich zur Sicherung ihrer Handelsprivilegien in Washington vor einem Ausschuß für ihre arbeitspolitischen Praktiken rechtfertigen. Beide konnten letztlich den Entzug der Handelspräferenzen vermeiden, da sie in den Augen des Ausschusses ausreichende Fortschritte vorweisen konnten. Vor allem stärkten sie den Schutz gewerkschaftlicher Kollektivrechte in ihren jeweiligen Arbeitsgesetzen. Die Regierungen unternahmen jedoch nur geringe Anstrengungen, den Gesetzesvollzug sicherzustellen. Das Arbeitsgerichtswesen ist nur geringfügig durchsetzungsfähiger geworden und bei den staatlichen Aufsichtsbehörden herrscht weiterhin krasser Personalmangel. Weder außergerichtliche Schlichtungsverhandlungen noch die Verabschiedung eines freiwilligen Verhaltenskodex guatemaltekischer Unternehmer führten zur besseren Einhaltung des Arbeitsrechts. Unterschiede zwischen beiden Ländern verweisen auf die gesellschaftspolitischen Voraussetzungen jeglicher Verbesserungen: Die dominikanischen Gewerkschaften wurden auf nationaler Ebene von Unternehmer- und Regierungsseite als wichtige Verhandlungspartner anerkannt und erreichten Erfolge in überbetrieblichen Kollektivverhandlungen. Zudem etablierten sie eine Reihe von Gewerkschaften in Betrieben der Freihandelszonen und handelten dort sieben Tarifverträge aus. In Guatemala dagegen kämpfen die Gewerkschaftsorganisationen auch heute noch um Partizipationsmöglichkeiten auf nationaler Ebene. Auf betrieblicher Ebene erreichten sie erstmals im August 1997 die Unterzeichnung eines Tarifvertrags in einer Textilfabrik der Freihandelszonen. Die Sanktionsdrohungen im Rahmen der Sozialklausel hatten einen wesentlichen Anteil an den ? wenn auch bescheidenen ? Fortschritten. Demokratisierungsprozesse, Exporterfolge und die Arbeit der IAO können hingegen die Verbesserungen des Arbeitsregimes in Guatemala und der Dominikanischen Republik nicht ausreichend erklären. In beiden Ländern fanden zwar Demokratisierungsprozesse statt, die den Interessensvertretungen der Beschäftigten politische Einflußchancen und somit legale Handlungsoptionen eröffneten. Ihre Nutzung war den guatemaltekischen Gewerkschaften jedoch versperrt, da das Militär und die Unternehmer im Bündnis mit staatlichen Stellen einen einheitlichen Block bildeten. Die fortwährenden Menschenrechtsverletzungen erschwerten effektive Gewerkschaftsarbeit zusätzlich. Auf ähnliche Schwierigkeiten stießen auch dominikanische Gewerkschaften, die innerhalb des Parteienwettbewerbs bestehende formelle Partizipationschancen kaum nutzen konnten. Die Exporterfolge der guatemaltekischen Wirtschaft waren begleitet vom Anstieg des Handelsdefizits, zunehmender Armut und dem Auseinanderklaffen der Einkommensschere. Die verstärkte Einbindung in den Weltmarkt führte hier nicht zu verbesserten Arbeiterrechten. Die sozialen Daten für die Dominikanische Republik deuten auf eine vergleichsweise gerechtere Verteilung des gesellschaftlichen Reichtums. Die Verbesserung der Lebenssituation der Bevölkerung durch wachsenden Handel erfolgte aber auch in ihrem Fall nicht automatisch, wie das gleichbleibend hohe Handelsdefizit und die wachsende Zahl von Armen deutlich machen. Sanktionen erzwingen Zugeständnisse Erst die Petitionen im Rahmen der Sozialklauseln bewirkten gewerkschaftsfreundliche Reformen der Arbeitsgesetze beider Länder. Diese brachten auch die Regierungen dazu, zwei Textilunternehmen in den Freihandelszonen (der koreanischen Firma BIBONG in der Dominikanischen Republik und der Firma CAMOSA in Guatemala) wegen des Verstoßes gegen das Arbeitsgesetz die Exportlizenz zu entziehen. Drohende Handelssanktionen zwangen die Unternehmer zudem, den Gewerkschaften Zugeständnisse bei überbetrieblichen Verhandlungen zu machen. Der Nutzen der Sozialklausel ging über die konkreten arbeitsrechtlichen Verbesserungen hinaus. Die Petitionen stießen gewerkschaftliche Lernprozesse im Bereich der Verhandlungsführung und der internationalen Kooperation an. Sie erweiterten zudem die traditionell stark eingeschränkten gesellschaftlichen Handlungsspielräume der guatemaltekischen Gewerkschaften. Insgesamt weist die Effektivitätsanalyse aber auf ein prinzipielles Dilemma von Sozialklauseln hin: Sie sollen Basisrechte und Gewerkschaftsorganisationen stärken, doch setzt ihre Wirksamkeit handlungsfähige Gewerkschaften voraus. Die stärkeren dominikanischen Gewerkschaften konnten deshalb besser von den Sozialklauseln Gebrauch machen als ihr guatemaltekisches Pendant. Die untersuchten Sozialklauselverfahren förderten die Kooperation von Gewerkschaften und Menschenrechtsorganisationen in den USA mit sozialen Bewegungen in den betroffenen Ländern. Die Informationsbeschaffung vor Ort verlieh den Petitionen in Washington mehr Glaubwürdigkeit. Umgekehrt lernten die amerikanischen Petitionäre, ihren Partnerorganisationen bei der Entkräftung des Vorwurfs helfen zu können, sie seien Instrumente protektionistischer Interessen in den USA. Auf Wunsch ihrer Partner mäßigten sie in einigen Fällen ihre Forderungen, wofür diese im Gegenzug Zugeständnisse seitens der Unternehmer erhielten. Fazit: Sozialklauseln können einen bescheidenen, aber keinesfalls zu vernachlässigenden Beitrag zur Stärkung von Arbeiterrechten in den stark unter Konkurrenz stehenden Ländern des Südens leisten. Doch selbst multilaterale Sozialklauseln, die mit effektiven Erzwingungsmechanismen ausgestattet sind und durch transparente Überprüfungsverfahren eine konsistente Normenanwendung sichern, sind kein Allheilmittel für die Durchsetzung angemessener Lebensverhältnisse. Kurz- und mittelfristig werden die Ärmsten der Armen nur wenig Vorteile von verbesserten Arbeiterrechten haben. Häufig konterkarieren neoliberale Strukturanpassungsprogramme von Weltbank und IWF den beabsichtigten Zweck der Sozialklauseln. So sind gerade die in Folge der IWF-Auflagen entstandenen Exportzonen durch ausgesprochen gewerkschaftsfeindliche Politik von Staat und Unternehmen gekennzeichnet. Die Forderung nach einer »gerechteren Weltwirtschaft« werden also auch Sozialklauseln nur unzureichend einlösen. Anmerkungen: 1 Die IAO wurde durch die Weigerung der WTO, sich mit Sozialklauseln zu beschäftigen, gestärkt. So diskutiert die Internationale Arbeitskonferenz in Genf derzeit eine neue umfassende Regelung der elementaren Arbeiterrechte sowie eine neue Konvention zur Kinderarbeit. Das entscheidende Problem der fehlenden Sanktionsgewalt der IAO wird aber bestehen bleiben. Nichtregierungsorganisationen räumen deshalb Verhaltenskodices für Unternehmen, Gütesiegeln, Boykotten und anderen öffentlichkeitswirksamen Maßnahmen größere Chancen ein, die Einhaltung elementarer Arbeiterrechte zu verwirklichen. 2 Diese Argumentation hinkt schon insofern, als auch innerhalb der Neoklassik Kernarbeiterrechte begründet werden können. So ist z.B. die Vereinigungsfreiheit eine Antwort auf die Machtasymmetrie auf den Arbeitsmärkten. Das Verbot der Zwangs- und der Kinderarbeit gehört zu den Grundprinzipien einer neoklassischen Marktordnung, denn der Markt wird als Warentausch zwischen freien Subjekten definiert. Darüber hinaus kann die Einhaltung der Rechte sowohl zur volks- als auch betriebswirtschaftlichen Effizienz beitragen. Thomas Greven ist Doktorand im Graduiertenkolleg »Demokratie in den USA« am John F. Kennedy-Institut der FU Berlin. Christoph Scherrer beendet gerade seine Habilitationsschrift »Öffnung zum Weltmarkt: Der Fall USA«. Der Soziologe Volker Frank ist Doktorand an der Universität Bremen. Die Ergebnisse ihres von der Hans-Böckler-Stiftung finanzierten Forschungsprojektes, sind unter dem Titel »Sozialklauseln. Arbeiterrechte im Welthandel« im Verlag Westfälisches Dampfboot erschienen. | |||
