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| Globalisierung Macht das MAI alles neu? Was sich hinter dem ?Multilateralen Investitionsabkommen? verbirgt von Peter Wahl Deregulierungen und Liberalisierungen haben zu einem immensen Anstieg der globalen Auslandsinvestitionen geführt. Nun soll das ?Multilaterale Investitionsabkommen? (MAI) mittels eines weltweit verbindlichen Regelwerks die letzten Hindernisse des freien Kapitalflusses beseitigen. Was bedeutet das von der OECD, den führenden Wirtschaftstaaten, forcierte MAI für die Länder des Südens? In den letzten Jahren sind weltweit die ausländischen Direktinvestitionen (ADI) rasant gewachsen ? schneller als der Handel mit Waren und Dienstleistungen. Mit einem Umsatz von ca. 7 Billionen $ (1995) haben die Niederlassungen ausländischer Investoren den internationalen Handel inzwischen überrundet. Als Katalysator der Investitionsdynamik wirkte dabei eine zunehmende Liberalisierungs- und Deregulierungspolitik von nationalen Regierungen und internationalen Institutionen (z.B. Strukturanpassungsauflagen von IWF und Weltbank). Zwischen 1991 und 1996 wurden weltweit insgesamt 599 Gesetze, Verordnungen und andere Regelungen zu ADI geändert, 95% davon in Richtung Liberalisierung und Deregulierung. Im gleichen Zeitraum verdreifachte sich die Anzahl bilateraler Investitionsabkommen auf über 1.900. Hier liegt eine häufig vorgebrachte Begründung der OECD für das MAI: Anstelle der unüberschaubaren Zahl bilateraler Abkommen wäre ein multilateraler Vertrag eine große Vereinfachung, der beträchtliche Effizienzgewinne ermöglichen würde (s. Kasten Seite 8). Nun betrachten nicht mehr allein OECD-Politiker und Wirtschaftslobbyisten wachsende Auslandsinvestitionen als Weg aus der Armut vieler Staaten. Angesichts der zunehmenden Bedeutungslosigkeit der Entwicklungspolitik und der starken Einbrüche bei der Finanzierung der Entwicklungshilfe greifen inzwischen auch zahlreiche kritische Geister nach dem Strohhalm, den der Mainstream-Diskurs schon länger für den rettenden Balken hält: Die v.a. auf dem wachsenden Anteil der Privatwirtschaft basierende quantitative Zunahme der ADI hat zu der Annahme geführt, daß durch die Privatwirtschaft nun endlich das möglich werde, was staatliche Entwicklungspolitik in den letzten 50 Jahren nicht geschafft hat (vgl. iz3w Nr.227). Wenn man sich das Wachstum der ADI genauer ansieht, zeigt sich allerdings rasch, daß sich aus entwicklungspolitischer Sicht gar nicht soviel geändert hat. Schon an der regionalen Verteilung wird sichtbar, daß sich der Löwenanteil der Investitionsströme nach wie vor auf die Industrieländer konzentriert. Der Anteil der Entwicklungsländer fließt wiederum fast ausschließlich in ein Dutzend Länder und zwar in die sog. emerging markets. Das subsaharische Afrika z.B. erhält 1% der ADI. Auf die Gruppe der am wenigsten entwickelten Länder (LDCs) entfallen nur 0,45%, wobei seit 1991 prozentual und absolut sogar ein Rückgang festzustellen ist. 1996 entfielen gerade noch 1,6 Mrd.$ auf die LDCs.1 Die ungleiche Verteilung der ADI kann nicht überraschen: Dem »freien Spiel der Marktkräfte« überlassen, gehen die Investitionen dorthin, wo die höchsten Gewinne zu erwarten sind. Das entscheidende Motiv für ADI ist nach wie vor der Marktzugang und nicht ? wie es der Diskurs um den »Standort Deutschland« suggeriert ? die Arbeitskosten. Deshalb sind attraktive Märkte auch das bevorzugte Ziel der ADI. Damit ordnet sich der Investitionsboom in das Grundmuster ein, das den Prozeß ökonomischer Globalisierung bestimmt. So wie die Herausbildung und das Agieren der internationalen Finanzmärkte und die ebenfalls rasche Zunahme des Welthandels folgen die Investitionen der Logik des Marktes. Und zu dieser Logik gehört eben nicht nur die ökonomisch effizienteste Ressourcenallokation, sondern auch die Verteilung von Armut und Reichtum. Durch das rein marktförmige Wachstum der ADI öffnet sich die Schere zwischen armen und reichen Ländern weiter. Vollkasko für Unternehmen Das MAI wird diese Logik nun weiter fördern und den Standortwettbewerb zuungunsten der Entwicklungsländer verschärfen. Es stärkt die Position der ohnehin schon starken Marktakteure und reduziert die politischen Eingriffs- und Steuerungsmöglichkeiten. Ungeachtet der Ein-schränkungen durch Hunderte von Ausnahmen folgt das MAI neoliberalen Leitbildern: Zunächst gibt das MAI einen erweiterten Begriff von Investition vor. Traditionell werden ADI definiert als Investitionen in ein ausländisches Produktions- oder Dienstleistungsunternehmen mit »langfristigem Engagement und langfristigem Interesse an dem und Kontrolle über das Unternehmen« (UNCTAD?97). Dagegen bezieht der Vertragsentwurf des MAI ausdrücklich auch Portfolioinvestitionen aller Arten bis hin zu Finanzderivaten mit ein (s. dazu iz3w Nr. 218). Dies bedeutete den ungehinderten Zugang der Akteure der internationalen Finanzmärkte zu den Volkswirtschaften der Unterzeichnerstaaten ? spekulatives Kapital eingeschlossen. Im Lichte der jüngsten Erfahrungen mit der Finanzkrise in Südostasien dürfte deutlich geworden sein, daß hier alles andere als die Interessen von Entwicklung und Wohlfahrt zum Tragen kommen. Weiterhin gilt das Gleichbehandlungsprinzip. Danach verpflichten sich die Unterzeichnerstaaten, ausländische Investoren und Investitionsobjekte nicht schlechter zu behandeln als inländische sowie die Investoren aus allen MAI-Staaten gleichzubehandeln ? zwei Ordnungsprinzipien, die auch dem Welthandelsregime zugrundeliegen. Diese Einschränkungen der Eingriffsmöglichkeit von Regierungen stellen den Kern des Abkommens dar, denn bislang hat fast jedes Land der Welt in der einen oder anderen Form ausländische Investitionen an Auflagen geknüpft. Beispielsweise dürfen in manchen Ländern Investoren keine Anteile an der Kulturindustrie oder an Banken erwerben. Insbesondere Entwicklungsländer schreiben Investoren vor, wie viele nationale Beschäftigte sie haben sollen, wie hoch der Anteil der im Inland zu erwerbenden Vorleistungsprodukte sein muß. Mit dem im MAI vorgesehenen Verbot von gesonderten Leistungsanforderungen (performance requirements), d.h. einem Verbot von speziellen Anforderungen an ausländische Investoren etwa in Bereichen, die für inländische Unternehmen gar nicht gesetzlich reguliert sind (z.B. Anteil inländischer Beschäftigter etc.), wird jetzt jede Option auf die sinnvolle Integration von ADI in eine entwicklungspolitische, soziale oder ökologische Strategie blockiert. Gegen diese Kritik argumentiert die OECD, daß das Abkommen jedem Land das Recht beläßt, eine eigene Gesetzgebung zu formulieren, um hohe Umweltschutz- oder arbeitsrechtliche Standards zu formulieren, sofern eben die Auflagen für In- und Ausländer gleichermaßen gelten. Zum einen ändert dies jedoch nichts an dem Verbot von gesonderten Leistungsanforderungen, und zum anderen ignoriert die Perspektive der OECD den Umstand, daß viele Länder angesichts der internationalen Strandortkonkurrenz um Investitionen nicht mehr wagen, Gesetze mit hohen Standards zu erlassen. Die Liberalisierung wird damit beschleunigt und soll nach dem sogenannten top-down approach grundsätzlich für alle Sektoren und alle territorialen Untereinheiten einer Volkswirtschaft gelten. Ausgenommen werden kann davon nur, was bei Beitritt zum MAI ausdrücklich als Ausnahme deklariert wurde. Üblich war in internationalen Wirtschaftsabkommen ? auch in der WTO ? das umgekehrte Vorgehen, wonach nur das geregelt wird, was ausdrücklich im Vertrag steht. Zudem sollen sich die Unterzeichner zum stand still- und roll back-Prinzip verpflichten. Danach kann der Status quo bei der Regelung von ADI zukünftig nicht mehr zuungunsten von Liberalisierung und Deregulierung verändert werden. Dem entgegenstehende Regelungen ? auch solche, die vor dem Beitritt zum MAI entstanden sind ? sind aufzuheben (roll back). Im Rahmen sog. Länderexamina sollen die beim Beitritt vereinbarten Ausnahmen nach und nach rückgängig gemacht und Liberalisierung und Deregulierung damit als permanenter, möglichst irreversibler Prozeß festgeschrieben werden. Außerdem wird mit dem freien Kapital- und Gewinntransfer offiziell autorisiert, was transnationale Konzerne durch interne Verrechnungspreise, Verschiebung von Gewinnen und Verlusten zwischen Mutter- und Töchterunternehmen etc. in der Grauzone zwischen Legalität und Illegalität schon immer praktiziert haben. Damit erweitern sich auch die Möglichkeiten, lokale Steuersysteme zu unterlaufen. Was in der Bundesrepublik unter dem Stichwort »Lohnsteuerstaat« beklagt wird ? der stetige Rückgang des Anteils der Unternehmens- und Gewinnsteuern ? wird in vielen Entwicklungsländern dazu führen, daß ausländische Investoren weitaus leichter als Einheimische legal Steuern hinterziehen können. Für den Fall des Vorwurfs von Verstößen gegen MAI-Bestimmungen gilt ein Streitschlichtungsverfahren. Das MAI sieht ein Klagerecht von Unternehmen gegenüber Staaten mit folgender Sanktionsmöglichkeit vor. Dies ist für ein global gültiges Abkommen eine völkerrechtliche Novität, die eine außergewöhnliche Privilegierung von Unternehmen darstellt (s. Kasten auf dieser Seite). Vergleichbare Rechte für Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen, indigene Völker etc., im Fall der Verletzung z.B. von Menschen- oder Arbeitsrechten gegen Staaten zu klagen, konnten trotz jahrzehntelanger Bemühungen nicht durchgesetzt werden. Außerdem besteht ein Schutz vor Enteignung. Zwar ist es legitim, ADI vor willkürlichen Enteignungen schützen zu wollen. Im Gegensatz zu den anderen Bestimmungen des Abkommens ist der Enteignungsschutz jedoch nicht an das Prinzip der Gleichbehandlung mit inländischen Unternehmen gebunden, sondern genießt absolute Gültigkeit. D.h. unabhängig davon, wie in einer nationalen Gesetzgebung Enteignung geregelt und Investitionen geschützt sind, sollen hier Schutzrechte für ausländische Investoren völkerrechtlich garantiert werden. Darüber hinaus ist der Schutz der Investitionen sowie die einklagbare Entschädigung durch die Einführung des Tatbestands einer »indirekten Enteignung« so zugunsten der Investoren ausgelegt, daß auf diesem Weg fast jegliches unternehmerische Risiko ausgeschaltet wird. Die Enteignungsreglungen reflektieren eine Vollkasko-Mentalität. Nur ein Anfang Die Kombination dieser Elemente macht das MAI zu einem »starken« Abkommen, auch wenn durch die vielen Ausnahmeregelungen vorerst ein gewisser Kompromißcharakter in den Text gelangt. Der Verhandlungsleiter der OECD, Frans Engering (Niederlande), hat bereits darauf verwiesen, daß das jetzt vorliegende Abkommen nur der Einstieg in einen historischen Prozeß der Liberalisierung sei, der ähnlich wie der GATT-Prozeß Jahrzehnte dauern werde. Deshalb sei es entscheidend, jetzt die richtigen Weichenstellungen vorzunehmen. Von daher wird es das MAI in seinem Kern auch nicht tangieren, wenn eine Formulierung aufgenommen wird, nach der Investitionen nicht zum Abbau von Sozial- Umwelt- und Gesundheitsstandards mißbraucht werden sollten. Auch sind die vorgesehenen Formulierungen ? in die Präambel soll ein Hinweis auf Agenda 21 und auf die OECD-Richtlinien für transnationale Konzerne und im Text ein eigenständiger Paragraph eingefügt werden ? »soft law«, und damit rechtlich unverbindlich. Gewerkschaften und Umwelt-NGOs bestehen demgegenüber auf rechtsverbindlichen Formulierungen. Das lehnen die OECD ebenso wie bereits die WTO mit dem Hinweis ab, daß dafür andere internationale Gremien und Vereinbarungen zuständig seien (z.B. ILO und Agenda 21) ? eine fadenscheinige Argumentation, denn die ILO und mehr noch die Agenda 21 sind völkerrechtlich Papiertiger und verfügen im Gegensatz zur WTO und dem geplanten MAI über keinerlei Durchsetzungs- und Sanktionsmöglichkeiten. Dennoch greift die Forderung nach verbindlichen Umwelt- und Sozialstandards noch zu kurz. Es ist eine rein defensive und äußerst bescheidene Position, die eine politische Gestaltung der Rahmenbedingungen für Investitionsströme keinesfalls ersetzen kann. Selbst wenn die Standards verbindlich durchgesetzt würden, entstünde dadurch kein nennenswertes Gegengewicht zur einseitigen Privilegierung der Unternehmensseite. Genau hier aber liegt die eigentliche Herausforderung. Es kann nicht darum gehen, um das vorliegende MAI eine kleine Sozial- und Umweltgirlande zu hängen. Gefragt ist vielmehr eine politische Regulierung, die die internationalen Investitionsströme zielgerichtet in entwicklungspolitische, soziale und ökologische Bahnen lenkt. Dazu gehört, daß entsprechende Verhandlungen demokratisch stattfinden. Die OECD als Club der reichen Industrieländer ist dafür nicht das geeignete Forum. Statt dessen sollte im Rahmen der UN eine internationale Investitionskonferenz etabliert werden ? evtl. nach dem Muster der UNCTAD ?, bei der allerdings auch Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen und andere Vertreter der Zivilgesellschaft partizipieren können. Anmerkung: 1 Daß die Vorstellung, der Markt und die Privaten werden?s schon zum Wohlergehen aller richten, der Empirie nicht standhält, wird auch daran deutlich, daß zu den sechs größten Empfängerländern von ADI unter den Ländern Mittelamerikas und der Karibik ? Mexiko ausgenommen ? die fünf Zwergstaaten Bermudas, Cayman Inseln, Jungferninseln, Trinidad & Tobago und die Bahamas zählen. Selbst Trinidad & Tobago konnte 1996 mehr ADI auf sich ziehen als Angola, der Spitzenreiter unter den subsaharischen Staaten (die Sonderfälle Nigeria und Südafrika ausgenommen). Mit Ausnahme von Costa Rica handelt es sich bei den karibischen Spitzenreitern zudem um Steueroasen und offshore-Bankenplätze, die bei Briefkastenfirmen und Steuerflüchtlingen außerordentlich beliebt sind. Es dürfte schwer sein, hier einen kausalen Zusammenhang zwischen hohen ADI und positiven entwicklungspolitischen o.ä. Effekten nachzuweisen. Peter Wahl ist Geschäftsführer der NGO ?WEED? (Weltwirtschaft, Umwelt und Entwicklung). Der (Still)Stand der Dinge Vor drei Jahren wurden die Gatt-Verhandlungen zum weltweiten Abbau von Zöllen und nationalen Marktschranken abgeschlossen. Mit der neuen WTO stand dem freien Welthandel nichts mehr im Wege. Ein anschließendes Abkommen zur Regelung des globalen Kapitalverkehrs sollte ursprünglich ebenfalls im Rahmen der WTO verhandelt werden. Als sich jedoch abzeichnete, daß einige einflußreiche Entwicklungsländer wie Indien und Malaysia gegen eine weitere Liberalisierung von Auslandsinvestitionen eintraten und mit langwierigen Verhandlungen zu rechnen war, einigten sich die führenden Industrieländer auf die OECD als Verhandlungsrahmen ? in der Hoffnung auf die normative Kraft des Faktischen, daß nämlich das MAI von der WTO mehr oder weniger übernommen und damit für alle WTO-Mitgliedsstaaten verbindlich werden würde. Die EU ging da noch einen Schritt weiter: In das Mandat der Kommission für die im Herbst beginnenden Lomé-Verhandlungen hat sie den Beitritt der AKP-Staaten zum MAI bereits in ihren Katalog der Konditionen aufgenommen. Die MAI-Verhandlungen begannen unter Ausschluß der Öffentlichkeit im Frühjahr 1995. Nach einigen Verzögerungen hofft man jetzt auf einen Einigungstermin Ende 1998. Hauptgrund der Verzögerungen sind Meinungs- und Interessendifferenzen vor allem zwischen den USA und der EU. So wollen die Europäer, daß das MAI-Abkommen US-Gesetze mit exterritorialem Gültigkeitsanspruch, wie das Helms-Burton- und das d?Amato-Gesetz, nach denen über ausländische Firmen, die in Kuba, Libyen und Iran tätig sind, Sanktionen verhängt werden können, außer Kraft setzt. Das versuchen die USA zu umgehen, indem sie die Gesetze unter der Kategorie »nationale Sicherheit« gefaßt sehen wollen. Gesetze dieser Kategorie ? darüber besteht Einigkeit ? sollen vom MAI ausgenommen werden (Rüstungswirtschaft, militärische Beschaffung etc.). Umgekehrt bestehen die Europäer darauf, daß das Abkommen eine Regionale Integrationsklausel enthält, bis der europäische Integrationsprozeß abgeschlossen ist. Danach hätten nicht-europäische Unternehmen vorerst keinen Anspruch auf gleiche Behandlung wie EU-Unternehmen. Angesichts der Probleme der EU-Osterweiterung wären die USA für lange Zeit von einem der zukünftig interessantesten Märkte ausgeschlossen. Ähnliches betrifft den Sektor »Kultur«, den v.a. Frankreich und Kanada nicht dem »freien« Spiel der Marktkräfte preisgeben wollen (vgl. zum »Kulturkampf« zwischen den USA und der EU iz3w Nr. 214). Insbesondere im Bereich der audiovisuellen Medien hätten die US-Konzernkonglomerate wie Disney oder Microsoft einen erheblichen Wettbewerbsvorteil. Desweiteren sind die Verhandlungen belastet durch die mittlerweile von jedem OECD-Land vorgelegten Listen mit Branchen, die es von MAI ausgenommen sehen möchte. Die bisherigen 600 Ausnahmeanträge umfassen offenbar praktisch alle Branchen incl. Landwirtschaft, Energiesektor, Versicherungs- und Finanzwirtschaft und Tourismus. Allein die Anzahl der Ausnahmeregelungen relativiert damit das ursprüngliche Ziel einer »high Standard«-Liberalisierung. Angesichts der transatlantischen Interessenskonflikte und einer mittlerweile entstehenden Oppositionsbewegung von NGOs, die das MAI verhindern oder seine soziale und Umweltkompatibilität durchsetzen wollen, ist ein Scheitern des MAI nicht mehr ausgeschlossen. Metalclad gegen Mexiko Das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA), das nicht nur den Handel, sondern auch Investitionen umfaßt, ist in vieler Hinsicht Vorbild für die MAI-Verhandlungen. Unter anderem enthält es bereits ein Streitschlichtungsverfahren, das ausländischen Investoren ein Klagerecht und bei Erfolg Schadensersatzansprüche zubilligt. Inzwischen liegen erste Erfahrungen vor, wie Unternehmen dies nutzen. So reichte im Januar 1997 die US-amerikanische Müllbeseitigungsfirma ?Metalclad Corporation? beim ?International Centre for the Settlement of Investment Disputes? (ICSID) eine Schadensersatzklage gegen den mexikanischen Bundesstaat San Luis Potossí ein. Der Staat hatte dem Unternehmen aus ökologischen Gründen untersagt, eine Müllbeseitigungsanlage zu eröffnen. Die Entscheidung stützte sich auf ein geologisches Gutachten, das vor einer Trinkwasserverseuchung für die benachbarte Bevölkerung warnte. Das gesamte Gebiet wurde daraufhin vom Gouverneur zum Umweltschutzgebiet erklärt. Metalclad fordert nun 90 Mio. Dollar Schadensersatz wegen Enteignung und Verletzung der NAFTA-Bestimmungen über die Inländer- und Meistbegünstigungsklausel und das Verbot von Leistungsauflagen. Die Höhe der Forderungen übersteigt das gesamte Jahreseinkommen aller mexikanischen Familien, die in dem Bezirk leben. | |||
