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| Europäische Nord-Süd-Politik Rinder mit Pferdefüßen Nahrungsmittelhilfe nährt Versorgungskrisen von Sabine Mayer Infolge des Welthandelsabkommen (WTO) stehen auf dem Weltagrarmarkt enorme Veränderungen an. Statt mit Überschußdumping sehen sich die ärmsten Entwicklungsländer mit einer Verknappung der Nahrungsmittelvorräte konfrontiert. Vor dem Hintergrund drohender Hungersnöte müßte die EU ihre Nahrungshilfepolitik radikal in Richtung Erhalt und Wiederaufbau von Subsistenzwirtschaft und lokalen Märkten lenken. Dem steht die EU-Agrarpolitik entgegen. Die Europäische Union und ihre Mitgliedsländer sind seit 1994 der weltgrößte Nahrungsmittelhilfelieferant. 20% des Weltanteils entfallen auf die Gemeinschaft und ihre Mitglieder. Insgesamt gehen 20% der EU-Entwicklungshilfe auf das Konto Nahrungsmittelhilfe (NMH). Die Entwicklungsländer beziehen etwa 16% ihrer Nahrungsmittelimporte über die NMH ? und der Bedarf steigt weiter, denn insgesamt haben sich die Importe von Nahrungsmitteln der Trikontländer in den letzten 15 Jahren verdoppelt. Trotzdem oder gerade deswegen stagniert die Zahl der chronisch Unterernährten (mindestens 800 Millionen nach Schätzung der FAO). Am Beginn der Geschichte der Nahrungsmittelhilfe steht die Überproduktion. Als Europa nach dem zweiten Weltkrieg nur 60% seines Nahrungsmittelbedarfs decken konnte, sprangen die US-Amerikaner ein, die zwischen 1938 und 1946 ihre Getreideproduktionskapazitäten extrem ausgeweitet hatten. Die Europäer ihrerseits kurbelten in der Folgezeit mit massiven Preisstützungen für Grundnahrungsmittel, Modernisierungshilfen und Importschutz die eigene Produktion an. Milchfluten und Fleischlawinen 1954 reagierten die US-Amerikaner auf die sich abzeichnende Absatzkrise: Mit Public Law 480 sollten Überschüsse in Form von Nahrungsmittelhilfe entsorgt werden. Schon 1957 gingen ein Drittel der amerikanischen Exporte auf dieses Konto. Von 1975 bis 1985 hat sich dann das Volumen der internationalen Nahrungsmittelhilfe verfünfzehnfacht. Dieser Trend setzte sich bis Mitte der 90er Jahre fort.1 Bei der kostengünstigen Beseitigung von Überschüssen und der Erschliessung von Märkten für Agrarprodukte durch NMH wurde die Zerstörung der Produktion und die Umkrempelung der Ernährungsgewohnheiten in den Empfängerländern absichtlich und billigend in Kauf genommen. Ab 1970 häuften sich unter der gemeinsamen Agrarpolitik auch die europäischen Überschußberge, die subventioniert auf dem Weltmarkt abgesetzt wurden ? und damit stieg die Konkurrenz zwischen der EG und den USA. 1994/95 machten die Überschüsse der EU 23,5% der Fleischverkäufe auf dem Weltmarkt aus, die der Milchprodukte 32,4%. Die EU ist der weltweit größte Produzent an Nahrungs- und Genußmitteln, was es für die USA umso dringlicher erscheinen ließ, diesen Sektor den Regeln des Weltmarktes zu unterwerfen. Mit dem neuen Welthandelsabkommen (WTO) ist ihnen das 1995 gelungen.2 Seitdem erleben wir die beschleunigte Reduktion der NMH bei gleichzeitig abnehmender Nahrungsmittelselbstversorgung in etlichen Ländern. Die USA, zweitgrößter Geber, hatte Anfang 1995 angekündigt, ihre NMH um 45% zu kürzen. Seit 1995 wird auch der EU-Haushalt für Nahrungsmittelhilfe gekürzt. Vereinbart worden war zudem, ab 1995 durch Kappung der internen Preisstützungen und Exportsubventionen das Volumen der subventionierten Agrarexporte in den nächsten 6 Jahren um 21% zu reduzieren. Auf kurze Sicht, da sind sich alle Beteiligten einig, wird sich die Liberalisierung des Agrarhandels negativ auf die Trikont-Importländer auswirken. Schon 1995 hat sich der Weltmarktpreis für Weizen mehr als verdoppelt. Massive Preissteigerungen sind auch bei anderen Agrarprodukten bemerkbar. In Erwartung dieses Effekts war den am wenigsten entwickelten Nettonahrungsmittelimportländern bei den WTO-Verhandlungen deshalb als Ausgleich »ausreichende Nahrungsmittelhilfe« zugesichert worden. Längerfristig aber setzen die Strategen à la Weltbank höchst optimistisch auf dieses Szenario: Die Liberalisierung bewirkt, daß der Preisverfall auf dem Weltmarkt gestoppt wird und sich daraus ein Anreiz zu erhöhter Produktion ergibt. Diese beiden gegenläufigen Faktoren sollen eine Stabilisierung der Weltmarktpreise auf dem Niveau von 1993 bewirken. Selbst die Kommission gibt zu, daß sich das nur erreichen läßt, wenn die höheren Preise auch den Bauern selbst zugute kommen und wenn zusätzliche Maßnahmen die Attraktivität der Produktion für die Bauern erhöhen. Zwischen Überschußabbau und Knappheit Gleichzeitig gehen die Getreideernten zurück. Nach FAO Angaben ist die Weltgetreideernte nach einer Verdreifachung zwischen 1950 und 1990 seit 1995 rückläufig. Vor allem für die afrikanischen Länder der Subsahara und für Südasien wird eine Verschärfung der Probleme vorausgesehen. Subsahara-Afrika, das während der 60er Jahre in der Lebensmittelversorgung noch weitgehend autark war, ist die einzige Region, in der die Nahrungsmittelproduktion in den letzten drei Jahrzehnten schrumpft; und das bei über 3% Bevölkerungswachstum. Nun stehen Analysen, die eine dramatische Verknappung der Lebensmittel einschließlich der Wasserversorgung in den Mittelpunkt stellen (FAO, Reisforschungsinstitut), Theorien gegenüber, die Versorgungsnotstände weiterhin an der ungerechten Verteilung vorhandener Ressourcen festmachen (verfügungsrechtliche Ansätze). Für die Verknappungsthese werden v.a. technisch-biologische Gründe angeführt: die Grenzen der produktionstechnischen Innovationen (Biotechnologie, Bewässerung, etc.); die Grenze der Wasserressourcen (heute schon wird 70% des Wassers für die Landwirtschaft verbraucht und 30-40% der Weltnahrungsmittel stammen aus bewässertem Anbau, Tendenz steigend); der Verlust an Erträgen (Überweidung, Überfischung, Versalzung und Verödung der Böden durch Bewässerung, Einsatz von Düngern, Herbiziden, Pestiziden); der Verlust an landwirtschaftlicher Nutzfläche (Industrialisierung, Bodenerosion, Umweltdegradation, Besiedelung) und die Bevölkerungszunahme. Politische Gründe wie das WTO-Abkommen, die systematische Zerstörung lokaler Agrarstrukturen und die Auswirkungen des Klimawandels klingen dabei nur sehr verhalten an, obwohl es sich dabei um die Knackpunkte der zukünftigen Weichenstellung handelt. In dieser historischen Situation zwischen Überschußabbau auf den Weltmärkten und akutem Versorgungsnotstand kommt der Reform der Nahrungsmittelhilfe eine nicht unbedeutende Rolle zu: Nur wenn es gelingt, der lokalen Produktion und Vermarktung absolute Priorität einzuräumen, kann eine solche Reform gelingen ? und das auch nur unter der Bedingung, daß die EU-Landwirtschaft zu einem gewissen Minimum mit der Entwicklungspolitik harmonisiert wird (s. Kasten). Der große Pferdefuß bleibt also die nirgendwo schriftlich fixierte aber umso eingehender angewandte Regel der absoluten Priorität von EU-Produkten. Der heimliche Prozentsatz betrug maximal 10% aus Nicht-EU-Beständen. Der für die Entwicklung zuständigen Generaldirektion (GD VIII) gelang es erst in den letzten Jahren, diesen Prozentsatz gegen den Widerstand der Agrarabteilung (GD VI) auf inzwischen fast 50% lokale und trianguläre Käufe auszuweiten. Letzteres ist die größte Neuerung einer Verordnung zur »Nahrungsmittelpolitik und -verwaltung sowie über spezifische Aktionen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit«, die 1996 in Kraft trat. Artikel 11 legt fest: »Die Erzeugnisse werden auf dem Markt der Gemeinschaft, im Empfängerland oder in einem der (...) aufgeführten Entwicklungsländer bereitgestellt.« Mit der neuen Verordnung bietet sich ? auch mangels Masse ? die Möglichkeit, Agrarhaushalt und Nahrungsmittelhilfe völlig zu entkoppeln. Sie verspricht einen wirklichen Fortschritt, wenn ihr erklärtes Ziel »Nahrungsmittelsicherheit« im Sinne des Wiederaufbaus zerstörter Agrarstrukturen in die Tat umgesetzt würde. Außerdem werden die Möglichkeiten direkter Finanzhilfen ausgeweitet, so daß Begleitprogramme etwa zum Aufbau lokaler Marktstrukturen, Vorratsspeicher und Frühwarnsysteme finanziert werden können. Die Verordnung wurde mit breiter Beteiligung der NGOs und des Europäischen Parlaments in ungewohntem Konsens verabschiedet.3 Bei ihren genauen Auswirkungen wird die Gestaltung der internen Ausführungsbestimmungen, etwa den Beschaffungsregeln, eine entscheidende Rolle spielen. Diese sind jedoch noch nicht verabschiedet worden. Das neue Regelwerk wird seit Monaten zwischen den Verwaltungsabteilungen der DG VIII und dem juristischen Dienst hin- und hergeschoben. In Reaktion auf eine Kritik des Europäischen Rechnungshofs hat die Kommission schon eine rigidere Praxis für Beschaffungskäufe initiiert, die vom Welternährungsprogramm bis zur kleinsten bäuerlichen Kooperative alle Akteure denselben Ausschreibungsregeln verpflichtet. Das gibt Anlaß zu Befürchtungen, als Sieger könnten, im Gegensatz zu aller Aufmerksamkeit, die die Verordnung lokalen Erzeugern, Kleinbauern und -bäuerinnen, Fischern etc. widmet, vor allem national und international operierende Agrounternehmen sein. Zwei unterschiedliche Tendenzen zeichnen sich ab: Einerseits bricht die Verordnung offen mit der alten Philosophie der Nahrungsmittelhilfe als Entsorgungsinstrument von Agrarüberschüssen. Die Kommission legt im öffentlichen Diskurs den Akzent eindeutig auf Ernährungssicherheit in den Empfängerländern. Gleichzeitig läßt sich in der Praxis eine starke Betonung der Verwaltungseffizienz nicht übersehen, bei der unter Umständen die Interessen der lokalen ErzeugerInnen weiter auf der Strecke bleiben. Sollte der kleine Schritt zu einer Reform der NMH gelingen, bleibt der viel entscheidendere Schritt zur Reform der EU-Landwirtschaft doch weiterhin zu tun. Die gemeinsame Agrarpolitik trägt wesentlich mehr zur Unterernährung von Millionen von Menschen bei, als alle Entwicklungshilfemaßnahmen zu ihrer Bekämpfung. Die Forderungen nach Favorisierung extensiver Landwirtschaft und nach dem Stop der Verfütterung von Futtermittelsubstituten (produziert in den Trikont-Ländern) sind nach wie vor ebenso aktuell wie eine obligatorische Abgleichung zwischen Agrarexporten und Entwicklungspolitik. Anmerkungen: 1 In Haiti z.B. stieg die Nahrungsmittelsoforthilfe zwischen 1991 und 1995 von 10,7 auf 56 Millionen US-$. Mit »Food for Work« Programmen bauten die Bauern die Straßen, über die anschließend amerikanische Lastwagen die hintersten Ecken des Landes mit Getreide beliefern konnten, um damit der einheimischen Produktion nachhaltig den Garaus zu machen. Auch hat die Nahrungsmittelhilfe zur Verwestlichung und Vereinheitlichung des Geschmacks beigetragen, und mit der angestrebten Herausbildung urbaner Mittelschichten wird eine verstärkte Nachfrage nach Nahrungsmitteln auf der Basis von Getreide, Fleisch, Milch und Fertigprodukten prognostiziert. 2 Die europäischen Agrar«fabriken«, denen 80% aller EU-Subventionen zugutekommen, können es verkraften. Die Kleinbauern schlittern weiter in die Existenzkrise ? vergleichbar mit ihren Kollegen in der südlichen Hemisphäre. So schafft das inzwischen verfestigte Welternährungssystem Sicherheit für die Reichen, die sich die Weltmarktpreise leisten können, auf Kosten der Armen. Die Kontrolle hat sich von den Bauern zum Agrobusiness verlagert. Ein Viertel bis zur Hälfte der Nahrungsmittelproduktion geht inzwischen in die Futtermittelerzeugung, hauptsächlich für den Fleischbedarf der Industrienationen. 3 Diskussionen entzündeten sich u.a. an der Tatsache, daß für die Liste der infrage kommenden Länder auch das BSP herangezogen wurde. Brasilien oder Indien scheiden deshalb aus, obwohl diese Länder politisch bedingte, massive Verteilungsmängel aufweisen. Es ist in der Tat nicht einzusehen, warum in großen Agrarexportländern die armen Bevölkerungsschichten mit NMH abgespeist werden sollten. Nur, diese »Bekehrung« der EU schafft natürlich noch keine konkreten Verbesserungen in den indischen und brasilianischen Slums. Sabine Mayer ist Mitarbeiterin der Grünen im EP. | |||
