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| Europäische Nord-Süd-Politik Nichts scheint unmöglich Das Lomé-Abkommen: Partnerschaft im WTO-Weltmarkt? von Georg Lutz Im Februar 2000 endet das vierte Lomé-Abkommen zwischen der Europäischen Union und 71 Staaten der ?Dritten Welt?. Ob und wie diese aus den 70er Jahren stammende Form der Entwicklungszusammenarbeit mit den Ex-Kolonien weitergeführt wird, ist derzeit Thema der »Entwicklungspolitischen Community« in Brüssel. Besonders deutlich wird hier der Widerspruch zwischen geforderter Weltmarktintegration, der EU-Hegemonialpolitik und den postulierten »Partnerschaftsbeziehungen«. Das von der EU-Kommission im Winter 1996/97 vorgelegte ?Grünbuch? zum Lomé-Prozeß strebt eine Modernisierung und Entschlackung des besonderen Assoziationsverhältnisses zwischen der EU und den AKP-Staaten Afrikas, der Karibik und des pazifischen Raumes an. Hintergrund der Reformüberlegungen ist die Frage, in welchem Rahmen die entwicklungspolitische Zusammenarbeit nach dem Ende der bipolaren Weltordnung steht. Klassische entwicklungspolitische Konzepte einer nachholenden Industrialisierung treten offenbar immer mehr zurück. Entwicklungspolitik verkommt zum Nischenthema. Immer weniger geht es um die Bekämpfung der Ursachen von Elend und Armut und immer mehr um effiziente Krisenbewältigung, u.a. mittels Kriseninterventionskräften. Sicherheitspolitische Interessen, die EU-Flankenschutzprogramme im Mittelmeerraum und in Osteuropa oder Marktsicherungsstrategien im Rahmen der Außenwirtschaftspolitik dominieren immer unverblümter die Szenerie der entwicklungspolitischen Arbeit in Brüssel. Wie auch in der Standortdebatte, werden im entwicklungspolitischen Sektor einige Eckpfeiler der Nachkriegsära verteidigt. Was im nationalen Rahmen die sozialpolitischen Errungenschaften der 50er Jahre wie die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall sind, ist in der Entwicklungspolitik schlicht das Einfordern des Rechts auf ein humanes Dasein, welches über das Überleben durch Katastrophen- und Armutshilfe hinausgeht. Postkoloniale Szenerien Zwei historische Momente begründeten den Abschluß des ersten Lomé-Abkommens im Jahre 1975. Erstens unterhielt die EG seit ihrer Gründung Assoziationsabkommen mit ihren in die Unabhängigkeit entlassenen Ex-Kolonien, die sie wirtschaftlich an sich binden wollte. Zudem sollten diese Staaten im bipolaren Konkurrenzkampf in der westlichen Einflußzone verbleiben. Zweitens sah sich die EG seit Anfang der 70er Jahre mit der Forderung nach einer ?Neuen Weltwirtschaftsordnung? konfrontiert. Dies mündete in der ?Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten?, die 1974 von der UNO verabschiedet wurde. Praktisch verdeutlichte sich dies am Druck von verschiedenen Rohstoffkartellen. Das wirkungsvollste war das Ölkartell der OPEC. Hier konnten die Ex-Kolonien einen politischen Hebel ansetzen, den sie heute nicht mehr haben. Die EG mußte reagieren, wobei ein vorteilhafter Konsens für beide Seiten gefunden wurde. Das erste Abkommen von Lomé bestand aus einem Mix von Systemsicherung und Konfliktvermeidung, ohne den wirtschaftlichen und politischen Interessen der EG entgegenzulaufen. Die Lomé-Abkommen umfassen seit 1975 folgende Kernelemente: Erstens wurden die Kompensationsfonds (SYSMIN zur Aufrechterhaltung der Bergbaukapazitäten und STABEX zur Stabilisierung der Rohstoffexporte) geschaffen. Damit sollten die Preisschwankungen des Weltmarktes gedämpft werden. Die Länder könnten, so die damaligen Vorstellungen, verläßlicher den Verlauf der ökonomischen Entwicklung planen und einschätzen. Zweitens wurde im Handelsbereich das Allgemeine Präferenzsystem (APS) eingerichtet. Im Rahmen des APS werden den Staaten der ?Dritten Welt? günstige Importzölle eingeräumt, ohne daß die EU-Länder Gegenleistungen verlangen. Drittens werden in der Entwicklungshilfe die Beiträge des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) und der Europäischen Investitionsbank (EIB) zur Verfügung gestellt. Die AKP-Staaten hofften, mit einer möglichst engen Anbindung an die EU die Modernisierung und Industrialisierung ihrer Gesellschaften voran zu bringen. Zentrales Kriterium war der Auf- und Ausbau ihrer nationalen Binnenmärkte. Die Landwirtschaft und die neuen industriellen Kerne sollten vor dem direkten Zugriff des Weltmarktes geschützt werden. Erst wenn die Konkurrenzfähigkeit zu den Metropolen hergestellt sei, könne man sich ausschließlich auf den Weltmarkt beziehen. Anders als heute war der Weltmarkt nicht das dominante Bestimmungsmoment. Taktisch geschickt nutzten einige Eliten der afrikanischen AKP-Staaten die bipolare Situation aus und wechselten je nach Bedarf die Seiten oder setzten das westliche oder östliche Lager mit der Drohung des Seitenwechsels unter Druck. Das Interesse der EG richtete sich erstens auf eine Sicherung ihrer Rohstoffversorgung, die damals noch eine wichtigere Rolle spielte, und zweitens auf die Marktzugänge in die AKP-Länder. Schon zu Beginn der achtziger Jahre wurde von verschiedensten Seiten Kritik an den Lomé-Abkommen geübt: Die Handelsbeziehungen kamen aus der kolonialen Produktpalette nicht heraus. Eine Diversifizierung oder gar Regionalisierung fand kaum statt. Das Lomé-Modell fußte auf einer Partnerschaft, die klientelistischen Beziehungen Tür und Tor öffnete. Die Beziehungen Frankreichs zu den Ländern West- und Zentralafrikas sind in diesem Zusammenhang das drastischste Beispiel. Die Förderung von Diktaturen in Afrika hat man sich, egal ob es sich um eine konservative oder sozialistische Regierung handelt, in Paris auf die Trikolore geschrieben. So hielt die französische Regierung bis zum letzten Moment an Mobutu fest, der das potentiell reiche Zaire in den Ruin getrieben hatte. Im nördlichen Nachbarland Congo/Brazzaville zieht der französische Mineralölkonzern ?elf? die Fäden. Er ist mindestens mitverantwortlich für die vorläufig letzte Runde in einem lange schwelenden Bürgerkrieg, der besser mit dem Begriff Stellvertreterkrieg zu belegen ist. Wenn allerdings heute auch bundesdeutsche Politiker den Lomé-Prozeß kritisieren und etwa mehr Demokratie in den AKP-Ländern einfordern, ist Zurückhaltung angebracht. Solche Forderungen sind vor allem einer veränderten Interessenlage geschuldet. Schließlich stellte z.B. die Hanns-Seidel-Stiftung noch in den 80er Jahren Gelder für die Ausbildung einer Eliteeinheit für den Diktator in Zaire zur Verfügung. Hinter den seit 1989 neu gesetzten Rahmenbedingungen der europäischen Außenpolitik verblaßten die alten Strukturen. Schon das Protokoll von Lomé IV, das im Juni 1990 abgeschlossen wurde, markierte den Richtungswechsel der Entwicklungspolitik der EU. Mit Artikel vier des Abkommens lehnte man sich explizit an den Art. 130u des EG-Vertrags von Maastricht an. Ausdrücklich wird dort auf das Ziel einer harmonischen Eingliederung der AKP-Räume in die Weltwirtschaft hingewiesen. Damit paßte sich Lomé IV an den gesamtpolitischen EU-Rahmen an. Das heißt u.a., daß die Kooperationspolitik der EU mit dem Mittelmeerraum, Asien, Lateinamerika und den Ex-RGW-Staaten zukünftig formal gleichberechtigt zu den AKP-EU Beziehungen behandelt wird. Das postkoloniale Modell mit seinen spezifischen Anbindungen wird heute durch ein Modell konzentrischer Kreise ersetzt. Zentrales Kriterium ist dabei, die eigene Peripherie abzusichern. Dafür wurden auf Kosten der bisherigen entwicklungspolitischen Zusammenarbeit, wie der Projekthilfe, Flankenschutzprogramme für die östliche Peripherie (PHARE und TACIS) und Mittelmeerländer (MEDA) aus dem Boden gestampft (vgl. Beitrag von Christine Parsdorfer). An zweiter Stelle stehen die Märkte der Wachstumsökonomien Südostasiens und andere dynamische regionale Wirtschaftsräume, z. B. der Mercosur. Vor diesem Hintergrund haben es die AKP-Staaten mit ihrer seit Jahren fallenden Bedeutung im Weltmarkt schwer, ihre Interessen einzuklagen. Sie sitzen in der letzten Reihe oder, um im Bild zu bleiben, im äußersten Kreis. Szenarien im grünen Buch Um im kommenden Lomé-Abkommen der wachsenden Differenzierung der AKP-Staaten, globalen Rahmenbedingungen wie den WTO-Regelungen, der Weltmarktintegration und dem selbstgesteckten Ziel eines kohärenten und besser koordiniertem entwicklungspolitischen Konzepts näher zu kommen, spielt das Grünbuch der EU-Kommission vier mögliche Szenarien durch.1 1. Das »Status-quo-Szenario«: Dies würde die Fortschreibung eines Globalabkommens mit kleinen Änderungen bedeuten. Die entwicklungspolitischen Instrumente würden etwas differenziert angewandt. Konkret könnte dies heißen, daß reiche AKP-Staaten wie die Bahamas mit der Aufhebung der Präferenzen zu rechnen hätten. 2. Bilaterale Abkommen plus Globalabkommen: Hier würde nur noch eine Rumpfkonvention für gemeinsame Entwicklungsziele fortbestehen (»löchriger umbrella«). 3. Auflösung in regionale Abkommen: Dies würde die Regionalisierung der Entwicklungsinstrumente, beispielsweise durchbuchstabiert in A-K-P, bedeuten. Andere arme Länder der Region könnten miteinbezogen werden. 4. Spezifisches Abkommen mit den ärmsten AKP-Staaten: So könnte auf deren differenzierte Bedürfnisse besser eingegangen werden. Alle Szenarien werden im Grünbuch vorgestellt. Explizit wird offen gelassen, welche Option oder welche Kombination im Weißbuch Priorität genießen wird. Dennoch sind Prioritäten erkennbar. Sie liegen in einer Aufspaltung nach Regionalabkommen mit einer unverbindlichen politischen Präambel, in der zwar von ?Partnerschaft? die Rede ist, die aber nicht verbergen kann, daß mit dem neo-liberalen ökonomischen Trend die politischen Forderungen der 70er Jahre endgültig auf den Müllhaufen der Geschichte wandern sollen. Was bedeuten die vier Optionen für die zukünftigen Handelsbeziehungen und was für Schwierigkeiten ergeben sich daraus? Im ersten Szenario würden die einseitigen Präferenzen und die Stabilisierungsfonds nur mit den ärmsten AKP-Ländern fortgeführt. Zunächst stellt sich die Frage, wer hier dabei wäre und wer außen vor bleibt. Vor allem aber sind vom »Status-Quo-Szenario« trotz bestehendem Reformdruck kaum positive Schritte zu erwarten. Das zweite Szenario läuft auf das zentrale Instrument der bilateralen Freihandelsabkommen hinaus. Der globale Rahmen würde hinweggefegt und die einzelnen AKP-Staaten zum Spielball einer übermächtigen EU werden. Das dritte Szenario würde den Lomé-Schirm weitgehend erhalten und gleichzeitig regionale Freihandelsabkommen mit den AKP-Räumen bedeuten. So könnte mit den Instrumenten regional angepaßter umgegangen werden. Bei dem neuesten Mitglied Südafrika (seit April 1997) wurde dies schon deutlich: Südafrika ist in die regionale und technische Zusammenarbeit eingebunden, erhält aber keine STABEX und SYSMIN-Ausgleichszahlungen. Diese dritte Option entspricht wohl mit unterschiedlichen Schwerpunkten am ehesten der beabsichtigten Modernisierung von kapitalistischen Strukturen in Afrika unter den heutigen Weltmarktbedingungen. Allerdings würde ein reziprokes Freihandelsabkommen insbesondere die USA und Japan diskriminieren. Die EU hätte schnell ein WTO-Verfahren am Hals, das eine weitere Liberalisierungswelle auf multilateraler Ebene nach sich zöge. Eine Handelsliberalisierung würde viele afrikanische Staaten um zentrale Einkommen bringen, die sie heute noch über verschiedenste Handelsbarrieren realisieren können. Erneut stünden dann Kompensationsmaßnahmen zur Debatte, etwa zur Förderung regionaler Kooperation innerhalb der AKP-Länder sowie kleiner und mittelständischer Industriebetriebe. Im Rahmen dieses Modells müßte sich zumindest auch, wie von der WTO ohnehin auferlegt, die EU-Agrarpolitik verändern, damit landwirtschaftliche Produkte weitgehend ungehindert auf die Märkte kommen können. Was ist also für die kommenden Papiere, insbesondere das Weißbuch zu erwarten? Nach der massiven Kritik der letzten Monate von NGO-Seite ist es wahrscheinlich, daß soziale Fragen, angelehnt an die Ergebnisse der UNO-Konferenzen von Wien, Cairo, Kopenhagen, Istanbul und Beijing optisch breiteren Raum bekommen.2 Nicht zu erwarten ist die Auflösung des zentralen Widerspruchs zwischen sozialer Entwicklung und wirtschaftlichem Wachstum im neoliberalen Verständnis. Die im Grünbuch aufgezeigte Zielvorstellung einer weltmarktorientierten Entwicklung ? durch Handel aus der Armut heraus ? beruht auf dem inbrünstigen Glauben, daß Handel zu wirtschaftlichem Wachstum führe, dies soziale Entwicklung mit sich bringe, was schließlich in eine Gleichstellung der Geschlechter münde. Diese modernisierungstheoretische Glaubenskette, die sich nicht einmal die Mühe macht, alten Wein in neuen Schläuchen zu präsentieren war und ist falsch. Frauen in der Armutsecke Genderfragen kommen im Grünbuch kaum zur Sprache. An den wenigen Stellen, an denen angedeutet wird, daß eine Hälfte der Weltbevölkerung manchmal andere Interessen haben könnte, geschieht dies nur im eingegrenzten Rahmen der Armutsbekämpfung. Das Grünbuch führt dazu aus, daß ganze Gruppen der Bevölkerung aus der strukturierten Wirtschaft ausgeschlossen seien. Das Nachsehen hätten hier insbesondere die Frauen. Dabei sei doch eine Verbesserung ihrer sozioökonomischen Situation von erheblicher Hebelwirkung für den Abbau der Armut. Dagegen wäre zum einen darauf zu verweisen, daß gerade die neoliberale Wirtschaftspolitik in den letzten 15 Jahren immer mehr Menschen aus formalen/gesicherten Arbeitsplätzen verdrängt hat, was ? fast müßte man sagen »natürlich« ? im Grünbuch nicht auftaucht. Politisch katastrophal ist es zum anderen aber, daß Frauen in der Sichtweise des Grünbuchs ausschließlich als Werkzeuge der Armutsbekämpfung begriffen werden. Nicht zum ersten mal in der Geschichte des Kapitalismus entdeckt man Frauen als Instrument, um den Karren aus dem Dreck zu ziehen.3 Grundlegend prägend für die Beziehungen der EU zu den AKP-Staaten ist das WTO-Abkommen. Die Regelungen der Welthandelsorganisation zwängen die EU-AKP-Politik in ein enges Korsett. Jüngstes Beispiel ist der Schiedsspruch des WTO-Panels zur EU-Bananenordnung, welches de facto eine Aufhebung des Präferenzsystems von Lomé beinhaltet. Trotzdem verlautbart die Kommission durch den Kommissar der Generaldirektion VIII, Pinheiro, daß das Präferenzsystem zugunsten der AKP-Länder erhalten werden kann. Wie das geschehen soll, bleibt sein Geheimnis. War doch schon 1994 nach dem Urteil einer Gutachtergruppe des GATT klar, daß die Bananenmarktordung nicht mit den Regeln des sogenannten freien Welthandels übereinstimmt. Damit gefährdet die WTO massiv entwicklungspolitische Zielsetzungen der Gemeinschaft. Von EU-Kommissar Pinheiro und großen Teilen der ?Entwicklungspolitischen Community? wird dieser Zusammenhang, d.h. diese Abhängigkeit, kaum wahrgenommen. Mit der aufgrund der WTO-Anforderungen notwendig gewordenen Neuausrichtung des EU-AKP-Vertrages wird offensichtlich, daß ein kaum lösbarer Widerspruch zwischen Entwicklungspolitik und neoliberaler Weltmarktintegration existiert. Mit der Unterschrift unter den WTO-Vertrag hat die EU einen Großteil ihrer entwicklungspolitischen Leitlinien für die Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten ad absurdum geführt. Anmerkungen: 1 Im Grünbuch stellt die Kommission unverbindliche Positionen und Initiativen zur Diskussion. Im späteren Weißbuch wird die Position der EU verbindlich dargestellt (Grünbuch über die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den AKP-Staaten an der Schwelle zum 21. Jahrhundert. Herausforderungen und Optionen für eine neue Partnerschaft, Europäische Kommission, Luxembourg 1997). 2 vgl.: The Future of the Lomé Convention. European Development NGO Position Statement, Liaison Committee of Development NGOs to the EU, Brüssel 1997. 3 vgl.: The Future of EU-ACP Development Cooperation ? a Gender Position, WIDE, Brüssel 1997. Georg Lutz ist Mitarbeiter der iz3w. | |||
