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Krisenprävention

Nachholende Vorbeugung?
Interview mit der Konfliktforscherin Martina Fischer

Die von der Außen- und Entwicklungspolitik aufgegriffenen Konzepte für zivile Konfliktaustragung und Krisenprävention sind keineswegs neu. Friedens- und KonfliktforscherInnen wie Martina Fischer, wissenschaftliche Mitarbeiterin am Berliner Berghof Forschungszentrum für konstruktive Konfliktbearbeitung, entwickeln schon seit Jahrzehnten Alternativen zu militärischen Interventionen und beraten die Regierungen diesbezüglich.

iz3w: Warum hat die europäische Außen- und Entwicklungspolitik das Thema Krisen- und Konfliktprävention erst Mitte der 90er Jahre entdeckt?
Martina Fischer: Ein Grund dafür ist, dass innerstaatliche und ethnopolitische Konflikte in den verarmten Teilen der Welt zugenommen haben und stärker ins Bewusstsein getreten sind. Viele kostspielige Projekte der Entwicklungszusammenarbeit wurden durch bewaffnete Konflikte zunichte gemacht. Vor allem in den afrikanischen Ländern musste man häufig Entwicklungshelfer abziehen. Die Neuorientierung ist aber auch eine Reaktion auf die Erfahrungen etwa in Somalia und Ruanda, dass selbst wohlmeinende Projekte der Entwicklungszusammenarbeit ungewollte, negative Nebeneffekte haben und konfliktverschärfend wirken können. Hier spiegelt sich die Einsicht wider, dass Entwicklungszusammenarbeit in Konfliktgebieten nicht neutral ist, sondern immer einen Eingriff in die Strukturen des Ziellandes bedeutet. Wenn man die Folgen nicht bedenkt, kann das Projekt zur Stabilisierung von ungerechten Herrschaftsstrukturen beitragen. Durch humanitäre Hilfe und Entwicklungshilfe wird ja eine Menge an Ressourcen transferiert. Dies kann zur Legitimierung von Kriegsfürsten und zur Herausbildung von Bürgerkriegsökonomien führen.
Die EU hat sich im Bereich der Krisenprävention zunächst auf die afrikanischen Länder konzentriert, dann ihre Leitlinien aber auf alle Empfängerländer ausgeweitet. Darüber hinaus wurde das Stichwort Prävention auch zum Motto der »Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik« der EU und zwar als Konsequenz aus den Versäumnissen der europäischen Balkan-Politik. Hier sehe ich aber die Gefahr, dass »Prävention« zunehmend in militärischen Kategorien definiert und als Etikett für Krisenreaktion verwandt wird. Um das zu verhindern, müsste man in der EU-Kommission die Auswärtigen Beziehungen und die Entwicklungspolitik gegenüber dem militärischen Bereich, der eine rasante Dynamik entfaltet hat, deutlich aufwerten.

Die erste Nagelprobe bezüglich der Stärkung ziviler Konfliktaustragung war der Kosovo-Konflikt. Gemessen an dem Anspruch, den Sie formuliert haben, war der Krieg ein totales Versagen der Bundesregierung und anderer europäischer Regierungen ..
Ja, Der Kosovo-Konflikt war in der Tat ein Armutszeugnis. Es wurde versäumt, rechtzeitig deeskalierend einzuwirken. Dafür hätte man die friedensbereiten politischen und zivilgesellschaftlichen Ansätze, die es sowohl im Kosovo als auch in Serbien gab, systematischer unterstützen müssen. Man hätte zudem mit einer Mischung aus positiven Anreizen wie etwa wirtschaftlichen Vergünstigungen auf die Politik und Gesellschaft Jugoslawiens einwirken können. Am Kosovo-Jugoslawienkrieg hat mich entsetzt, wie schnell die Erkenntnisse der Friedensforschung- und -bewegung in Vergessenheit gerieten.
Bei der militärischen Eskalation passierte, was bei fast allen Krisen dieser Welt zu beobachten ist: militärische Führer ? in diesem Fall die UCK-Führung ? erfahren eine ungeheure Aufwertung gegenüber friedensorientierten politischen Gruppen. Diese Legitimierung militärischer Führer hat Kräfteverhältnisse entstehen lassen, die bis heute eine Stabilisierung im Sinne von post-conflict-peacebuilding erschweren. Der erst nach dem Krieg aufgelegte »Stabilitätspakt für Südosteuropa« enthält solche Ansätze, er kam allerdings leider zu spät und hat eher den Charakter »nachholender Prävention«.

Das klingt, als wäre Deutschland eine neutrale Macht, die im Sinne einer Weltpolizei versucht, Kriege zu verhindern. Deutschland hat aber in Jugoslawien handfeste eigene Interessen verfolgt. In diesem Sinne ist der Krieg gegen Jugoslawien kein Armutszeugnis, sondern ein Zeichen dafür, dass Deutschland zur Weltmacht aufgerückt ist.
Das erscheint mir zu verschwörungstheoretisch und diffus. Wer ist »Deutschland« und wessen »Interessen« sind gemeint? Die der Wirtschaft, des Militärs, der Regierungspolitiker oder die der Bevölkerung? Ich kann nicht erkennen, dass die deutsche Regierungspolitik die treibende Kraft bei der militärischen Intervention gewesen ist. Die Entscheidung fiel nach meiner Wahrnehmung jenseits des Atlantik. Was hiesigen Entscheidungsträgern anzukreiden wäre, sind falsch verstandene Bündnistreue und mangelnde Bereitschaft, Spielräume für Kritik im Verhältnis zu den Bündnispartnern auszuloten. Bei einem Teil der Verantwortlichen mag tatsächlich die Überzeugung mitgespielt haben, dass man über militärische Kraftbeweise missliebige Regime bestrafen oder stürzen kann. Manche waren vermutlich der Ansicht, dass sich Einfluss in internationalen Organisationen nur über militärische Handlungsfähigkeit herstellt. Wieder andere waren wirklich überzeugt davon, schlimmere Menschenrechtsverletzungen zu verhindern. Tragisch finde ich, dass die Werte »Frieden« und »Menschenrechte«, die für mich untrennbare Prinzipien darstellen, auf sehr subtile Weise gegeneinander ausgespielt wurden. Militärische Interventionen laufen dem Anliegen von ziviler Konfliktbearbeitung und Krisenprävention in jeder Hinsicht zuwider, weil sie das Gegenteil von dem bewirken, was sie zu erreichen vorgeben.

Die rotgrüne Bundesregierung hat sich im Koalitionsvertrag für die Stärkung ziviler Konfliktbearbeitung ausgesprochen. Wie kam es zu dieser Umorientierung der deutschen Außen- und Entwicklungspolitik?
Die vorherige Regierung hatte eher eine Politik der Krisenreaktion betrieben. Es ist vor allem auf den grünen Einfluss zurückzuführen, dass die Krisenprävention zum Leitbild erhoben wurde. In die grüne Programmatik ist es wiederum durch die Friedensbewegung eingeflossen. Und selbst im Auswärtigen Amt wie auch im BMZ gab es Fachpolitiker, die diesen Gedanken gegenüber aufgeschlossen waren. Dass sich diese Positionen in der Realpolitik nicht immer durchsetzen lassen, hat andere Gründe, die im jeweiligen Kontext zu suchen sind. Aber Bündnispartner für diesen Politikansatz sind durchaus vorhanden.

Wenn die Politik die Relevanz von präventiven Maßnahmen erkannt haben will, stellt sich die Frage, warum die Krisenprävention nicht stärker gefördert wird. Im Vergleich zu den Ausgaben für die gesamte Entwicklungshilfe oder erst recht zum Verteidigungsetat bewegt sich das Budget hierfür im Promillebereich.
Das klingt sehr plakativ. Wer oder was ist »die Politik«? Außenpolitik wird von vielen unterschiedlichen Akteuren gestaltet. Die rotgrüne Koalition hat zumindest Schritte in die richtige Richtung unternommen und nicht nur Lippenbekenntnisse abgelegt. Das hat sich konkret im Haushalt für den Zivilen Friedensdienst niedergeschlagen, der beim BMZ von zunächst 5 Mio. DM auf 19 Mio. DM erhöht wurde, sowie im Haushaltstitel der ?Friedenserhaltenden Maßnahmen? des Auswärtigen Amtes, der bei ungefähr 30 Mio. DM liegt. Diese müssen allerdings immer wieder vom Parlament bewilligt werden, obwohl gerade die geförderten NGO-Projekte längerfristige Perspektiven benötigen. Nicht zu vergessen ist auch die ?Deutsche Stiftung Friedensforschung? mit ihren wissenschaftlichen Expertisen oder der Bereich der Qualifizierung von Fachkräften etwa für UN- oder OSZE-Missionen. Außerdem sollen Polizeibeamte für Auslandseinsätze bereitgestellt werden, da der EU-Ministerrat beim Aufbau von zivilen »rapid reaction capacities« den Schwerpunkt auf Polizeireformen und den Umbau der Gewaltapparate in Krisenregionen legen wird. Bei diesen kleinen Schritten darf man natürlich nicht stehen bleiben. Vor allem muss verhindert werden, dass unter dem Label Prävention militärische Kapazitäten legitimiert werden. Das krasse Missverhältnis zwischen den Ausgaben für militärische Krisenintervention und zivile Krisenprävention muss überwunden werden.

Welche Elemente müsste aus Ihrer Sicht eine kohärente Krisenpräventionspolitik umfassen?
Ein wichtiger Punkt ist ihre Etablierung in der Entwicklungszusammenarbeit. Die diesbezüglichen Bemühungen der GTZ sind durchaus ausbaufähig. Sinnvolle Ansätze für den Aufbau von zivilgesellschaftlichen Strukturen bilden dabei die verstärkte Zusammenarbeit mit NGOs und die Reform von Justiz- und Rechtssystemen. Das Wichtigste hierbei ist, dass die Fähigkeiten lokaler Akteure in Krisenregionen gestärkt werden. Denn der Aufbau einer Zivilgesellschaft kann nicht von außen hinein gepflanzt werden. Aber man kann mit darauf ausgerichteten entwicklungspolitischen Maßnahmen lokale friedensbereite Kräfte unterstützen.
Für eine glaubwürdige Politik der Krisenprävention sind aktive Abrüstung, Rüstungskontrolle und Selbstbeschränkung bei Rüstungsexporten nötig. Denn der größte Teil der Waffen stammt aus westlichen Industrieländern sowie aus den Transformationsländern Osteuropas und der GUS. Effektive Krisenprävention erfordert außerdem eine sehr viel bessere Abstimmung von Außen- und Entwicklungspolitik als bisher. Auswärtiges Amt und BMZ arbeiten zwar an einigen Berührungspunkten zusammen, aber insgesamt gibt es trotz der Bemühungen einzelner noch sehr viele Ressortkonkurrenzen.

Verbergen sich hinter den Ressortkonkurrenzen nicht handfeste Konflikte? Das Bundeswirtschaftsministerium hat ein ganz anderes Interesse als das BMZ, nämlich das der Exportsteigerung, das gerne auch über Rüstungsexporte realisiert wird. Das wird sich nicht durch steuerungspolitische Maßnahmen beheben lassen.
In der Tat ist über die Kooperation zwischen Außen- und Entwicklungspolitik hinaus eine Kohärenz zwischen allen Ministerien, insbesondere auch den mit Außenhandelspolitik befassten, herzustellen. Es ist schwierig, Handels- und Wirtschaftspolitik auf krisenpräventive Maßnahmen und Menschenrechtsgesichtspunkte umzuorientieren. Trotzdem gibt es Versuche wie z.B. die Initiative des UN-Generalsekretärs Kofi Annan mit dem Titel »Global Compact«. Darin wird der Privatsektor aufgefordert, zur Durchsetzung von Menschenrechten und Umwelt- und Sozialstandards beizutragen. Es soll ein Bewusstsein dafür hergestellt werden, dass sich in einem Klima ohne Gewaltstrukturen bessere Geschäfte machen lassen. Es lohnt sich, auch in der Wirtschaft nach Bündnispartnern zu suchen, die durchaus aus zweckrationalen Gründen an der Umsetzung dieser Idee mitarbeiten.

Das klingt nach George Bush, der sagt, Freihandel schaffe Frieden. Bislang haben Investoren aber selten darauf geachtet, ob ihr Engagement friedensverträglich ist.
Diese Assoziation kann ich nicht nachvollziehen. Diese Politik bedeutet das Gegenteil von Bush und hat mit Freihandel rein gar nichts zu tun. Auf Unternehmen, die an ungerechten Strukturen und Kriegssituationen verdienen, muss man selbstverständlich Druck ausüben. Eine Veränderung der Rüstungsexportpraxis lässt sich wohl nur durch restriktivere politische Richtlinien und Kontrollen auf europäischer Ebene erreichen. Dass Investoren von sich aus eher selten darauf achten, ob ihr Engagement friedensverträglich ist, mag stimmen. Eben deshalb muss man hier Bewusstseinsbildung betreiben. Es gibt in der Geschäftswelt durchaus vielschichtige Interessenlagen. Das war mit ein Grund dafür, dass es beispielsweise in Südafrika zu einem Wandel kommen konnte. Wenn man sich klarmacht, dass auch ökonomische Entscheidungen von Menschen getroffen werden, kommt man vielleicht einen Schritt weiter, mit reiner Systemkritik nicht.

Mit Unterstützung durch Mittel des BMZ wurden in den vergangenen Jahren die ersten Projekte im Rahmen des Zivilen Friedensdienstes eingerichtet. Inwieweit ist es sinnvoll, von außen durch die Entsendung von sogenannten Friedensfachkräften zivile Konfliktbeilegung erreichen zu wollen?
Der Zivile Friedensdienst kann symbolisch die Bedeutung unterschiedlicher Ansätze der Friedensarbeit auf unterer und mittlerer gesellschaftlicher Ebene illustrieren, wenn man die Projekte durch eine entsprechende Öffentlichkeitsarbeit begleitet. Die ursprüngliche Idee dahinter war, analog zur Entwicklungszusammenarbeit Fachkräfte für Friedensarbeit zu entsenden, die sich in der Gemeinwesenarbeit und beim Aufbau zivilgesellschaftlicher Strukturen engagieren. Der Zivile Friedensdienst kann meiner Ansicht nach am ehesten etwas ausrichten, wenn die Entsendung der Fachkräfte auf den Ruf lokaler Partner erfolgt. Es muss zudem eine klare Analyse der Bedürfnisse und der Konfliktsituation geben. Nur dann können neokoloniale oder paternalistische Strukturen vermieden werden. Bezüglich der Ausbildung von Friedensfachkräften muss auf die Möglichkeiten und Grenzen der Einflussnahme von Ausländern in Konfliktsituationen geachtet werden. Bewährt hat sich die gemeinsame Ausbildung von Personen aus Deutschland und dem Zielland, damit Menschen unterschiedlicher Herkunft und kultureller Kontexte gemeinsame Lernerfahrungen machen.

Welche Methoden sind Ihrer Meinung nach im Rahmen ziviler Konfliktbearbeitung sinnvoll?
Es gibt eine Vielzahl von Einsatzmöglichkeiten für Friedensfachkräfte. Das reicht vom Menschenrechtsmonitoring über Unterstützung von Bildungsaktivitäten im Bereich der zivilen Konfliktbearbeitung bis hin zur Gemeinwesenarbeit. Die Methoden bestimmen sich nach dem jeweiligen Kontext und den jeweiligen Fähigkeiten der Fachkräfte. Wenn jemand berufliche Vorkenntnisse im Bereich der Sozialarbeit oder eine Mediationsausbildung hat, kann er die Koordinatoren eines Jugendzentrums in Bosnien-Herzegowina mit diesen Methoden unterstützen. Das setzt aber voraus, dass die entsandte Fachkraft Sprachkenntnisse hat und sich in den dortigen Strukturen bewegen kann. Ansonsten muss man sich eingestehen, dass diese Aufgaben besser von lokalen Kräften übernommen werden sollten. Kenntnisse in der Landessprache werden von lokalen Aktivisten immer wieder als das A und O bezeichnet. Der Anspruch, von außen Prozesse der Vermittlung zwischen verfeindeten Gruppen zu initiieren, ist allerdings vermessen. Sie lassen sich nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen realisieren. Oft muss man sich damit begnügen, den Konfliktparteien Begegnungen zu ermöglichen.
Ein weiterer Bereich, der oft von lokalen NGOs genannt wird, ist die praktische Mitarbeit in der Beratung beim Fundraising, beim Abfassen fremdsprachiger Berichte, in alltäglichen praktischen Anforderungen wie EDV oder auch bei der Supervision von Teamzusammenhängen. Die diesbezügliche Kompetenzen von externen Fachkräften können die lokalen Akteure stärken.
Für lokale Friedensaktivisten, die in repressiven Umständen zu arbeiten gezwungen sind, kann die Präsenz von Ausländern eine Schutzfunktion haben, weil die Verfolger befürchten müssen, dass Menschenrechtsverletzungen öffentlich gemacht werden. Die Präsenz von Ausländern hat sich auch bei der Begleitung von Flüchtlingen bei der Rückkehr als sehr hilfreich erwiesen, oder auch um Ausweisungen von Menschen aus ihren angestammten Häusern ? ein verbreitetes Mittel der »ethnischen« Vertreibung ? zu verhindern.

Stellt sich bei der Entsendung von ausländischen Experten nicht immer das Neutralitätsproblem? Auch wenn diese von lokalen Organisationen angefordert werden, so sind diese Gruppen doch meist ebenfalls Konfliktpartei.
Hier tut sich ein Spannungsfeld auf, dass man jeweils neu ausloten muss. Es kann Situationen geben, in denen Neutralität geboten ist, um z. B. mit allen Konfliktparteien sprechen zu können. Aber es gibt auch Situationen, in denen große soziale Ungerechtigkeit herrscht, und in denen Friedensarbeit hauptsächlich im empowerment besteht ? also in der Stärkung von Gruppen und Personen, die unterdrückt werden. Konzepte ziviler Konfliktbearbeitung, die sich mit Gewalteindämmung begnügen, ohne sich um Überwindung ungerechter oder repressiver Herrschaftsstrukturen zu bemühen, verdienen diesen Namen nicht. Es kann nicht nur um die Einmischung einer neutralen Instanz zur Gewaltverhinderung gehen, sondern auch um Parteilichkeit. Man läuft dabei aber auch Gefahr, dass die Unterdrückten, deren Partei man ergriffen hat, selbst eine gewaltträchtige Situation herstellen und darauf sollte man vorbereitet sein. Es ist offensichtlich, dass solche bewusst herbeigeführten »Eskalationen« nicht primär von außen initiiert werden dürfen, sondern allenfalls in enger Kooperation mit lokalen politischen Intitiativen.

Die in den Konzepten für zivile Konfliktbearbeitung verwendeten Vokabeln wie »Aufbau von Frühwarnkapazitäten«, »Multi-Track-Diplomacy«, »Peace-building-capacities« könnten einem Wörterbuch für Sozialtechnologie entnommen sein. Verdrängt man nicht den ideologischen und materiellen Kern von Konflikten, wenn man vor allem auf technokratische Problemlösungen setzt?
Begriffe sind immer dann problematisch, wenn sie diffus verwendet oder ideologisch verkleistert werden. Diesen Teil des Vorwurfs kann ich gelten lassen. Aber wenn wir zum Beispiel darauf hinweisen, dass Frühwarnkapazitäten auszubauen sind und Dialogforen und Konsultationsmechanismen weiterentwickelt werden müssen, dann richtet sich das in der Regel an die hiesige Politik und eine bessere Abstimmung zwischen unterschiedlichen Ministerien und verschiedenen Akteuren wie z.B. NGOs. Dies ersetzt nicht den substanziellen Abbau der strukturellen Bedingungen für Kriege und Bürgerkriege. Natürlich lassen sich mit Frühwarn-Einrichtungen allein keine Krisen vermeiden, das hat ja auch niemand behauptet. Man muss gleichzeitig darauf hinweisen, dass die Krisenursachen überwunden werden müssen. Und zu den Ursachenfaktoren gehört ? neben den sozialen Ungerechtigkeiten, die durch korrupte Eliten in den Krisenländern selbst zu verantworten sind ? selbstverständlich die Verteilungsgerechtigkeit im internationalen System. Die westlichen Industriestaaten sind gefordert, die gravierenden Folgen der Globalisierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen durch eine gerechtere Handels-, Außenwirtschafts- und Finanzpolitik abzumildern. Sie müssen eine internationale Strukturpolitik auf den Weg bringen, die sich an sozialer Gerechtigkeit und ökologischer Nachhaltigkeit orientiert. Wenn dieser Ansatz der strukturellen Prävention unterbleibt, dann wird auch der Rest zu Makulatur.

Interview: Christian Stock und Jens Benicke